Dienstliche Beurteilung / Zweitbeurteiler / Begründung von Abweichungen

In die Erstellung einer Beurteilung können verschiedene Personen eingebunden sein, teils nennt man sie Berichterstatter und Beurteiler, teils Erst- und Zweitbeurteiler, bisweilen Erstbeurteiler und Endbeurteiler, je nach Beurteilungssystem der entsprechenden Behörde oder Körperschaft.
Ein Beispiel für diese Aufgabenverteilung findet sich in den

Beurteilungsrichtlinien der Polizei Hamburg:

5. Zuständigkeiten von Erst- und Zweitbeurteilern

Die Beurteilung wird von zwei Beurteilern (Erst- und Zweitbeurteiler) vorgenommen. Wer Erstbeurteiler ist, bestimmt der Dienstvorgesetzte. Er legt die regelmäßigen Beurteilungszuständigkeiten für die einzelnen Organisationseinheiten durch Dienstvorschrift fest (siehe PDV 350). Erstbeurteiler ist in der Regel der unmittelbare Vorgesetzte. Soweit Organisations- und Strukturveränderungen andere Festlegungen von Beurteilerzuständigkeiten erfordern, holen die Dienststellen hierzu die Zustimmung des Organisationsverantwortlichen und der Personalabteilung ein.

Der Zweitbeurteiler ist für die Anwendung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes verantwortlich. Der Zweitbeurteiler kann von der Einschätzung des Erstbeurteilers abweichen, wenn er dies im Interesse eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes oder aufgrund eigener Erkenntnisse für geboten hält. Gelangt der Zweitbeurteiler zu einer abweichenden Bewertung, haben Erst- und Zweitbeurteiler ein Gespräch mit dem Ziel der Einigung zu führen. Kann ein Konsens nicht erzielt werden, gibt die Beurteilung des Zweitbeurteilers den Ausschlag. Der Zweitbeurteiler hat seine abweichende Einschätzung unter Ziffer IX des Beurteilungsformulars (Stellungnahme des Zweitbeurteilers) zu begründen. In diesen Fällen nimmt er die Eröffnung der Beurteilung vor.

Im Beurteilungsvordruck ist die Häufigkeit der persönlichen und fachlichen Kontakte zu Erst- und Zweitbeurteilern zu dokumentieren. Dies soll den Beurteilern verdeutlichen wie intensiv der Kontakt zu dem Mitarbeiter im Beurteilungszeitraum tatsächlich war, um die Aussagekraft ihrer vorgenommenen Bewertung überprüfen zu können. Auch Personalauswahlkommissionen können in zweifelhaften Fällen den Wertgehalt der Beurteilung besser einschätzen.

Veränderung des Vorschlags des Erstbeurteilers durch Zweitbeurteiler.

Veränderungen sind dem Zweitbeurteiler in aller Regel erlaubt, weil er einen breiteren Überblick hat und die Wahrung einheitlicher Maßstäbe garantieren soll.
In der oben zitierten Beurteilungsrichtlinie sind zwei denkbare Gründe für die Abweichung genannt:
- Abweichung im Interesse eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes oder
- aufgrund eigener Erkenntnisse (über die Leistungen des Beamten, soll das wohl heißen).

Der Beamte, dem solche Differenzen zwischen Erst- und Zweitbeurteiler bekannt werden, erwartet natürlich eine Begründung.
Muss diese gegeben werden?
Auch diese Frage beantwortet sich zunächst anhand der jeweiligen Beurteilungsrichtlinien, soweit diese dazu Regelungen enthalten. In der oben zitierten Richtlinie ist eine Begründung unter Ziffer IX des Beurteilungsformulars zwingend vorgeschrieben.

Begründung der Abänderung erforderlich

Wie aussagekräftig muss die Begründung sein, wenn der Zweitbeurteiler von der Bewertung des Erstbeurteilers abweicht?
Eine Formel zur Beantwortung dieser Frage findet sich in einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.09.04 - BVerwG 1 WB 21.04 -:
"Die Änderung von Einzelmerkmals- und Eignungswertungen ist nur dann ausreichend begründet, wenn der Stellung nehmende Vorgesetzte plausibel und nachvollziehbar die Wertung des Erstbeurteilers, insbesondere den von diesem angelegten Beurteilungsmaßstab, und ggf. dessen Eignungs- und Leistungsvergleich würdigt und zumindest in knapper Form zum Ausdruck bringt, ob, in welchem Umfang und aus welchem Grund der in seinem eigenen Eignungs- und Leistungsvergleich die Wertungen des Erstbeurteilers als nicht sachgerecht oder als zu positiv oder zu kritisch bewertet."

Das OVG NRW befasst sich mit dieser Frage in einem System, in welchem die Beteiligten als Berichterstatter und als Beurteiler bezeichnet werden.
Man beachte, dass das zugrunde liegende Beurteilungssystem - anders als in Hamburg - nicht unbedingt eine Begründung vorsieht. Wir können aus der Entscheidung vielleicht trotzdem etwas lernen.

OVG NRW, Beschluss vom 10.07.06 - 1 B 523/06 -

Ein Mangel der Beurteilung ergibt sich nicht schon daraus, dass der Beurteiler sowohl von dem Notenvorschlag des Beurteilungsbeitrags als auch von dem Beurteilungsentwurf des Berichterstatters abgewichen ist. Er kann - insbesondere unter Berücksichtigung der Leistungen anderer Beamter der Vergleichsgruppe im Rahmen eines sogenannten Quervergleichs - von diesen Vorschlägen abweichen. ...

Die Leistungsbewertung des (Zweit-) Beurteilers (könnte aber) auf einer unzutreffenden Tatsachengrundlage beruhen, wenn er ohne nachvollziehbare sachliche Gründe von einem anderen Leistungsstand des Beamten ausgegangen ist.

In dem Beurteilungssystem der Antragsgegnerin sind besondere Begründungspflichten, insbesondere für die Abweichung von dem Berichterstattervorschlag, nicht vorgesehen.
Dies entbindet den Beurteiler jedoch nicht davon, seine Beurteilung gegebenenfalls im weiteren (Gerichts)Verfahren - auf substanziierte Einwände des Betroffenen hin - den in der Rechtsprechung aufgestellten Anforderungen entsprechend zu plausibilisieren. Der Umfang der im Einzelfall gebotenen (nachgeschobenen) Begründung ist dabei von dem Umfang und der Substanz der gegen die Beurteilung erhobenen Einwendungen abhängig.

Entscheidend ist in diesem Zusammenhang, dass das Werturteil des Beurteilers keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern dass es für den Beamten einsichtig und für Außenstehende Dritte nachvollziehbar wird, dass der Beamte die Gründe und Argumente des Dienstherrn erfährt und für ihn der Weg, der zu dem Urteil geführt hat, sichtbar wird (vgl. BVerwG, ZBR 2000, 269).

Die hier abgegebene Begründung, die Endnote beruhe auf dem Quervergleich in der Vergleichsgruppe und der Beurteilungsmaßstab sei für alle Mitarbeiter gleich, genügt diesen Anforderungen nicht ...
Die inhaltlichen Anforderungen an eine Plausibilisierung müssen sich dabei - jedenfalls im Ausgangspunkt - an den Gründen orientieren, die den Beurteiler zu einer abweichenden Beurteilung veranlasst haben. Liegt der maßgebliche Grund in der Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils des Beamten, so müssen die entsprechenden Wertungen durch Angabe von Tatsachen oder zumindest von weiteren (Teil-) Werturteilen plausibel gemacht werden, die sich auf die individuellen Besonderheiten des Einzelfalles beziehen. Erfolgt die Bewertung indes aus einzelfallübergreifenden Erwägungen, wie es hier geschehen ist, so muss die Plausibilisierung mit Blick auf diesen Aspekt, z.B. durch die Angabe der maßstabbildenden Kriterien, erfolgen. Das oben dargestellte ... Begründungserfordernis, ist für die gerichtliche Überprüfung der Beurteilung unerlässlich.

Schon wenige Tage zuvor hatte ein anderer Senat des OVG NRW einen Beurteilungsstreit mit ähnlicher Problematik entschieden:

OVG NRW, Beschluss vom 28.06.06 - 6 B 618/06 -

Der Senat des OVG bezieht sich zunächst auf ein wenige Tage zuvor von ihm erlassenes Urteil vom 23.06.06 - 6 A 1216/04 -, in dem er ausgeführt hatte:
"Im Ergebnis ist im Interesse der Plausibilität und Vollständigkeit der Beurteilung zu fordern, dass sich der Endbeurteiler, der die Erstbeurteilung hinsichtlich des Gesamturteils abändert, auch zu den Benotungen der nachgeordneten Einzelmerkmale äußert. Ob er dabei die Bewertung dieser Merkmale im Einzelnen dem von ihm vergebenen Gesamturteil anpasst oder die erforderliche Anpassung in einer sonstigen geeigneten Weise - etwa durch entsprechende allgemeine Aussagen zu den Benotungen der Einzelmerkmale in der Abweichungsbegründung - herbeifuhrt, bleibt ihm überlassen."

Im vorliegenden Fall hat der Endbeurteiler eine solche - sich auch auf die Bewertung der Submerkmale erstreckende - Abweichungsbegründung nicht abgegeben. Vielmehr verweist er in seiner Abweichungsbegründung lediglich auf einen von ihm vorgenommenen Quervergleich mit den Beamten im gleichen statusrechtlichen Amt. Dies reicht jedoch nicht aus.

In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass sich Umfang und Intensität der so genannten Abweichungsbegründung daran auszurichten haben, was insoweit angesichts des vorgesehenen Beurteilungsverfahrens überhaupt möglich und zulässig ist. Beruht die Endbeurteilung nicht auf einer abweichenden Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils, sondern auf einzelfallübergreifenden Erwägungen, etwa der Korrektur einer zu wohlwollenden oder zu strengen, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden Grundhaltung des Erstbeurteilers und/oder auf einem allgemeinen Quervergleich mit den Beurteilungen der weiteren zur Vergleichsgruppe gehörenden Personen unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Richtsätze, muss die Abweichungsbegründung diese Gesichtspunkte in den Mittelpunkt stellen.

Auch das Bundesverwaltungsgericht hält es für rechtswidrig, wenn ein Zweitbeurteiler nicht hinreichend begründet, weshalb er in Teilbereichen von dem Votum des Erstbeurteilers abweicht.
(Was natürlich die Praxis nicht daran hindert, die Abweichung immer wieder ganz einfach nur mit den Worten zu begründen: "Aus Gründen der Maßstabsidentität ...").

Die nachstehende Passage stammt aus einem Urteil vom 11.12.08 - BVerwG 2 A 7.07 -.

b) Rechtswidrig ist auch die Leistungsbewertung des Zweitbeurteilers. Die Zweitbeurteilung stimmt nicht mit der unverändert gelassenen Wortbegründung der Erstbeurteilung überein. Auch die Einbeziehung der Stellungnahme des Zwischenvorgesetzten zeigt keine nachvollziehbaren Gründe für die Herabsetzung der Einzelnoten sowie der Gesamtnote um eine Note auf. Die Zweitbeurteilung entspricht daher nicht den Anforderungen, die sich aus Art. 33 Abs. 2 GG für den Inhalt von Beurteilungen ergeben.
Zwar kann aus dem bloßen äußeren Ablauf des Beurteilungsvorgangs kein zwingender Schluss darauf gezogen werden, dass die Beurteilung nicht auf einer sorgfältig durchgeführten Bewertung beruht. Es ist auf der breiteren Vergleichsbasis der Unterabteilung naheliegend, dass eine aus der Sicht des Sachgebietsleiters erfolgte Bewertung in einer anderen Relation zu sehen sein kann. Eine deshalb ggf. notwendig werdende Korrektur ist gerade Aufgabe des Zweitbeurteilers.
Jedoch erfordert es der Anspruch sowohl aus Art. 33 Abs. 2 GG als auch bezogen auf das gerichtliche Verfahren aus Art. 19 Abs. 4 GG, dass die breiteren, auf die Unterabteilung bezogenen Vergleichsdaten nachvollziehbar in die Bewertung einbezogen werden. Die nach den Beurteilungsbestimmungen bestehende Möglichkeit, das Votum des Erstbeurteilers durch die Zweitbeurteilung vollständig oder teilweise zu ersetzen, um sie wie hier einem strengeren Maßstab anzupassen, macht es besonders erforderlich, an die Zweitbeurteilung dieselben Maßstäbe anzulegen wie an die Erstbeurteilung. Will der Zweitbeurteiler das Votum des Erstbeurteilers nicht vollständig ersetzen, sondern lediglich verändern, muss er diese Veränderung im Einzelnen nachvollziehbar begründen. Er muss dafür Sorge tragen, dass die Zweitbeurteilung und die Reste der Erstbeurteilung zusammenpassen. Dem entspricht die streitige Beurteilung nicht.
Vielmehr hat sich der Zweitbeurteiler damit begnügt, die Erstbeurteilung sowohl in den Einzelnoten als auch in der Gesamtnote allein mit der sinngemäßen Begründung um eine Note zu verschlechtern, dass dies zum Abgleich mit den in der gesamten Unterabteilung vergebenen und vergleichbaren Beurteilungen erforderlich sei. Eine eigene darüber hinausgehende verbale Beurteilungsbegründung ist nicht erfolgt. Diese Verfahrensweise hat dazu geführt, dass für den Kläger weder die Vergleichsmaßstäbe erkennbar sind, die Anlass der Herabsetzung der Noten gewesen sein sollen, noch nachvollziehbar ist, wieso die verbale Begründung des Erstbeurteilers, die nach dessen Votum den vergebenen Noten entspricht, nun ohne Weiteres auch der um eine Note verschlechterten Zweitbeurteilung entsprechen soll. Der Dienstherr hat vielmehr dafür Sorge zu tragen, dass der Beamte die Beurteilung sowohl hinsichtlich der Noten als auch hinsichtlich der verbalen Begründung nachvollziehen kann. Dazu gehört auch, dass im Falle einer Herabsetzung der Erstbeurteilung die Gründe dafür nicht nur angedeutet, sondern so dargestellt werden, dass sie für den beurteilten Beamten verständlich sind. Dies ist nicht geschehen.
Die Bezugnahme des Zweitbeurteilers auf die Stellungnahme des Zwischenvorgesetzten ändert an dieser rechtlichen Bewertung auch dann nichts, wenn zu Gunsten der Beklagten unterstellt wird, dass der Zweitbeurteiler sie sich zu eigen gemacht hat und sie nicht nur formelhaften Charakter besitzt. Denn die Stellungnahme des Zwischenvorgesetzten ist inhaltlich zu pauschal. Sie enthält keine auf die einzelnen Leistungsmerkmale auch nur annähernd eingehenden Bewertungen. Sie begnügt sich vielmehr damit, „die Leistungen des Beamten insgesamt im überdurchschnittlichen Bereich, jedoch nicht in der Notenstufe 2“ anzusiedeln. Die weitere Bemerkung, die volle Ausschöpfung seines sehr guten Leistungspotenzials würde den Kläger befähigen, nicht nur vereinzelt herausragende Leistungen zu erbringen, ist nicht konkret genug und deshalb nicht auf die in den Beurteilungsbestimmungen festgelegten unterschiedlichen Leistungsmerkmale (Nr. 11.2 Abs. 1) übertragbar.

Vielleicht kann man das so zusammenfassen: die Abweichung muss plausibel und nachvollziehbar begründet werden, rein formelhafte Wendungen genügen nicht.