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Gewichtung der einzelnen Kriterien in einer dienstlichen Beurteilung

Beurteilungen der Hansestadt Hamburg rechtswidrig?


Wir möchten dies am Beispiel der Beurteilungen darstellen, die nach den Beurteilungsrichtlinien der Polizei Hamburg erstellt werden.

Umfassender - auf alle dienstlichen Beurteilungen der Hansestadt Hamburg bezogen - äußert sich dazu Bodanowitz in Schnellenbach/Bodanowitz, "Die dienstliche Beurteilung ...," bei Randnummer B V 292 auf Seite 34.1.
Sie müssen allerdings die Aktualisierung März 2019 heranziehen, denn dort gibt es jetzt gegenüber der früheren Fassung ergänzende Anmerkungen.

Bodanowitz erwähnt eine Entscheidung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 10.10.17 - 5 Bs 111/17 -, welche Sie leicht im Internet finden. Dort ist folgender Passus enthalten:

Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 10.10.17 - 5 Bs 111/17 -

RN 82
cc. Rechtlich bedenklich erscheint dem Senat allerdings, dass die dienstlichen Beurteilungen, ausgehend von § 10 Abs. 4 Satz 1 HmbBG und gemäß Nr. 3.5 Abs. 2 BeurtRL-FHH, als maßgeblichen Bezugspunkt die mit dem „konkreten Arbeitsplatz verbundenen Anforderungen“ in den Blick nehmen, während nach höchstrichterlicher Rechtsprechung Beurteilungen auf das Statusamt bezogen sind und eine Aussage dazu treffen, ob und in welchem Maße der Beamte den Anforderungen seines bzw. des angestrebten Amtes und dessen Laufbahn gewachsen ist (BVerfG, Beschluss vom 17.02.17, 2 BvR 1558/16, juris Rn. 9, 21; Beschluss vom 20.09.16, 2 BvR 2453/15, juris Rn. 19; BVerwG, Beschluss vom 20.06.13, 2 VR 1/13, juris Rn. 18). Das Beschwerdegericht muss jedoch im vorliegenden Verfahren nicht prüfen, ob die gesetzliche Regelung und Praxis der Antragsgegnerin verfassungsrechtlichen Grundsätzen standhält. Denn im Verhältnis zwischen dem Antragsteller und dem Beigeladenen würde sich ein Rechtsfehler, wenn er vorliegen sollte, nicht auswirken. Beide sind im Statusamt Regierungsdirektor A 15 und auf einem nach A 15 bewerteten Dienstposten beurteilt worden.


Unsere Auffassung hatten wir, wie gesagt, zunäüchst anhand der Beurteilungsrichtlinen der Polizei Hamburg entwickelt.
Wer die Beurteilungsvordrucke vor Augen hat, dem ist geläufig, dass jeweils mehrere Kriterien als für den konkreten Dienstposten besonders wichtig ausgwiesen sind.
Grundlage ist die Beurteilungsrichtlinie der Polizei Hamburg. Sie sieht unter Ziffer 5 vor, dass vier (oder ggf. fünf) „Kernanforderungen“ beschrieben werden, welche „der jeweilige Arbeitsplatz … stellt. Sie geben darüber Aufschluss, welche Fähigkeiten notwendig sind, um die Aufgaben des jeweiligen Arbeitsplatzes zur Zufriedenheit der Organisation wahrnehmen zu können.“

Unter 6.2 bestimmt die Richtlinie, dass die Kernanforderungen (der innegehabten konkreten Funktion) bei der Bewertung (Teilbewertungen und Gesamturteil) „besonders zu gewichten“ sind.

Diese Vorgehensweisen der Polizei Hamburg entspricht nicht den Vorgaben aus Art. 33 II GG.
Für Auswahlverfahren im Zusammenhang mit Beförderungen sind diese Beurteilungen unseres Erachtens nicht tauglich.

Diese Auffassung möchten wir wie folgt begründen:

Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, Urteil vom 01.03.18 - BVerwG 2 A 10.17, RN 44 f.:
44
Maßgeblicher Zweck der dienstlichen Beurteilung und insbesondere des Gesamturteils ist es, Grundlage für einen späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren zu sein. Daraus folgt die Notwendigkeit, schon bei der dienstlichen Beurteilung einheitliche Maßstäbe einzuhalten. Diese müssen auf das jeweilige Statusamt des zu beurteilenden Beamten bezogen sein. Beurteilungen treffen eine Aussage, ob und in welchem Maße der Beamte den Anforderungen gewachsen ist, die mit den Aufgaben seines Amts und dessen Laufbahn verbunden sind. Sie tragen dem Umstand Rechnung, dass die Vergabe eines Statusamts nicht aufgrund der Anforderungen des Dienstpostens erfolgen soll, den der ausgewählte Bewerber nach der Vergabe des Statusamts oder vorher in einer Bewährungszeit wahrnehmen soll. Denn der ausgewählte Bewerber soll der am besten geeignete für jeden Dienstposten sein, der für einen Inhaber des höheren Statusamts amtsangemessen ist (BVerwG, Beschluss vom 20.06.13 - 2 VR 1.13 – BverwGE 147, 20 Rn. 22). Hieraus folgt zwingend, dass sich auch die Gewichtung der Einzel­merkmale bei der Ermittlung und folglich Begründung des Gesamturteils auf die Anforderungen des Statusamts beziehen muss. Ansonsten könnte das Gesamturteil seine zentrale Funktion, maßgebliches Kriterium im Rahmen eines Auswahlverfahrens zur Vergabe eines Beförderungsamtes zu sein, nicht erfüllen.
45
Die erforderliche Gewichtung der Einzel­merkmale darf weder mit Bezug auf den konkret durch den Beamten innegehabten Dienstposten noch durch verschiedene Beurteiler unterschiedlich erfolgen. Vielmehr muss der Dienst­herr dafür Sorge tragen, dass innerhalb des Geltungsbereichs einer Beurteilungsrichtlinie oder innerhalb einer Gruppe von Beamten, die im Geltungsbereich derselben Beurteilungsrichtlinie einer bestimmten Laufbahngruppe angehören, diese Gewichtung einheitlich vorgenommen wird. Welche Methode er zur Erreichung dieses Ziels verwendet, unterliegt seinem Organisationsermessen. Geeignet erscheint dem Senat jedenfalls eine abstrakte Vorgabe des Dienst­herrn, die erläutert, welchen Einzel­merkmalen einer sog. Ankreuzbeurteilung er im Verhältnis zu den anderen Einzel­merkmalen welches Gewicht zumisst. Ob diese Vorgabe allein sprachliche Mittel verwendet oder - auch das ist denkbar - mathematisch exakt Faktoren für die Einzel­merkmale festlegt, die ihr unterschiedliches Gewicht zum Ausdruck bringen, unterliegt wiederum dem Organisationsermessen des Dienst­herrn.
46
Der dem Dienst­herrn eröffnete Wertungsspielraum bei der Gewichtung der Einzel­merkmale einer dienstlichen Beurteilung findet allerdings dort eine Grenze, wo eine von ihm abstrakt vorgegebene Gewichtung dem Bedeutungsgehalt der Begriffe von "Eignung, Befähigung und fachliche Leistung" i.S.v. Art. 33 Abs. 2 GG - offensichtlich - nicht mehr gerecht wird.
Dies könnte etwa dann der Fall sein, wenn der Dienst­herr vorgäbe, dass bei einer Vielzahl von zu bewertenden Einzel­merkmalen diesen sämtlich das gleiche Gewicht zukommen soll mit der Folge, dass selbst solche Einzel­merkmale, die für eine Bewertung von "Eignung" und "fachliche Leistung" eines Beamten regelmäßig im Vordergrund stehen (weil sie den Kern dieser Begriffe ausmachen) wie z.B. "Arbeitsgüte" und "Arbeitsmenge" (Qualität und Quantität der Arbeitsergebnisse) - lediglich – mit dem gleichen Gewicht in das Gesamturteil einfließen sollen wie andere, zwar ebenfalls bedeutsame, aber im Vergleich dazu doch nachrangige Einzel­merkmale wie etwa "Fortbildungsbereitschaft" oder "Offenheit für Innovationsprozesse".
47
Diesen Anforderungen wird die angefochtene dienstliche Beurteilung nicht gerecht. Schon in der dienstlichen Beurteilung selbst leitet der Beurteiler das von ihm angenommene besondere Gewicht bestimmter Einzel­merkmale daraus ab, dass entsprechende Aufgaben auf dem Dienstposten des Klägers in besonderer Weise wahrzunehmen seien. Im erläuternden Schreiben vom ... führt die Beklagte zudem im Widerspruch zur geschilderten Rechtsprechung des Senats aus, dass die Schwerpunkte bei jedem Beamten unterschiedlich sein müssten, weil jeder Dienstposten andere Anforderungen stelle. Zudem betont die Beklagte in diesem Schreiben, dass die Gewichtung von jedem Beurteiler nach eigenem Ermessen wahrgenommen werde. Den eingangs gemachten Ausführungen zu einheitlichen Maßstäben bei der Bildung des Gesamturteils kann die dienstliche Beurteilung des Klägers so nicht gerecht werden.


Das Beurteilungssystem der Polizei Hamburg steht dem von dem Bundesverwaltungsgericht vertretenen Grundsatz entgegen, dass die Beurteilungen sich mit ihrem Maßstab auf die Anforderungen des Statusamtes (im Allgemeinen) beziehen sollen, nicht aber auf die Anforderungen der konkreten Funktion.
Das System der Polizei Hamburg gibt – vorbehaltlich aller sonstigen Bedenken - Auskunft darüber, welcher Beamte in welchem Maße den Anforderungen seines konkreten funktionellen Amtes entspricht. Das gewährleistet aber nicht die Vergleichbarkeit mit den Leistungen anderer Beamter in anderen konkreten Funktionen mit anderen Kernanforderungen.
Ich darf mich ergänzend auf folgende Entscheidungen beziehen:

Oberverwaltungsgericht NRW, Beschluss vom 30.08.18, 1 B 1046/18 (Auszug)

I.1
d) Die in Rede stehende Anlassbeurteilung ist ferner fehlerhaft, weil der Bildung des Gesamturteils ein auch von den Anforderungen des Dienstpostens abhängiger Gewichtungsmaßstab zugrunde gelegt worden ist. Der Zweitbeurteiler hat ausweislich des Beurteilungstextes neben den bundespolizeiweit besonders wichtigen vier Leistungsmerkmalen vier weitere, seiner Einschätzung nach für den Arbeitsplatz wichtige Einzel­merkmale („Eigenständigkeit“; „Initiative“; „Anleitung und Aufsicht“; „Motivierung) benannt und diese – ohne nähere Erläuterung in der Beurteilung (s. o.) – bei der Bildung der Gesamtbewertung der Leistungsbeurteilung besonders berücksichtigt. Das verstößt zwar nicht gegen die Beurteilungsbestimmungen (dazu aa)), wohl aber gegen die aus Art. 33 Abs. 2 GG abzuleitende Verpflichtung des Dienst­herrn, bei der dienstlichen Beurteilung die gezeigten Leistungen einheitlich allein am Maßstab des jeweiligen Statusamtes des zu beurteilenden Beamten zu messen (dazu bb)).
24
aa) Die geschilderte Vorgehensweise verstößt nicht schon gegen die einschlägigen Beurteilungsbestimmungen. Diese legen in dem Abschnitt „Vorbemerkungen und Grundsätze“ unter dem Punkt IV. zwar dar, dass die dienstlichen Beurteilungen nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab unter Berücksichtigung der Anforderungen des Statusamtes erfolgen, verlassen diesen allein am Statusamt anknüpfenden Ansatz aber spätestens durch die Regelung in Ziffer 4.1.3 Abs. 4 BeurtRL BPOL. Diese eröffnet, „soweit für den Arbeitsplatz weitere wichtige Merkmale nicht vorgegeben sind“, den Beurteilern die Möglichkeit, diese zu ergänzen, zu gewichten und zu bewerten. Damit ist dem Beurteiler jedenfalls bei ergänzender Kennzeichnung weiterer Einzel­merkmale als wichtig verbindlich vorgegeben, einen von den Anforderungen des jeweiligen Dienstpostens abhängigen Gewichtungsmaßstab anzuwenden.
25
Vgl. schon OVG NRW, Beschluss vom 21.06.16 – 1 B 201/16 –, Rn. 21, und Urteil vom 17.08.18 – 1 A 379/17 –, UA S. 36 f., (jeweils zu entsprechenden Regelungen in Beurteilungsrichtlinien aus dem BMVg).
26
bb) Die bei der Anlassbeurteilung erfolgte besondere Berücksichtigung der vier benannten Einzel­merkmale bei der Bildung des Gesamturteils und auch die aufgezeigte Regelung der Beurteilungsrichtlinien, die dies wenn nicht gefordert, so doch zumindest ermöglicht hat, verstoßen gegen Art. 33 Abs. 2 GG.
27
Maßgeblicher Zweck der dienstlichen Beurteilung und insbesondere des Gesamturteils ist es, Grundlage für einen späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren zu sein. Daraus folgt die Notwendigkeit, schon bei der dienstlichen Beurteilung einheitliche Maßstäbe einzuhalten. Diese müssen auf das jeweilige Statusamt des zu beurteilenden Beamten bezogen sein. Beurteilungen treffen eine Aussage, ob und in welchem Maße der Beamte den Anforderungen gewachsen ist, die mit den Aufgaben seines Amts und dessen Laufbahn verbunden sind. Sie tragen dem Umstand Rechnung, dass die Vergabe eines Statusamts nicht aufgrund der Anforderungen des Dienstpostens erfolgen soll, den der ausgewählte Bewerber nach der Vergabe des Statusamts oder vorher in einer Bewährungszeit wahrnehmen soll. Denn der ausgewählte Bewerber soll der am besten geeignete für jeden Dienstposten sein, der für einen Inhaber des höheren Statusamts amtsangemessen ist. Hieraus folgt zwingend, dass sich auch die Gewichtung der Einzel­merkmale bei der Ermittlung und folglich Begründung des Gesamturteils auf die Anforderungen des Statusamts beziehen muss. Ansonsten könnte das Gesamturteil seine zentrale Funktion, maßgebliches Kriterium im Rahmen eines Auswahlverfahrens zur Vergabe eines Beförderungsamtes zu sein, nicht erfüllen.
28
Vgl. BVerwG, Urteil vom 01.03.18– 2 A 10.17 –, Rn. 44, m. w. N., sowie OVG NRW, Beschluss vom 21.06.16 – 1 B 201/16 –, Rn. 13 ff., und Urteil vom 17.08.18– 1 A 379/17 –, UA S. 35 f. und 37 ff.
29
Die erforderliche Gewichtung der Einzel­merkmale darf weder mit Bezug auf den konkret durch den Beamten innegehabten Dienstposten noch durch verschiedene Beurteiler unterschiedlich erfolgen. Vielmehr muss der Dienst­herr dafür Sorge tragen, dass innerhalb des Geltungsbereichs einer Beurteilungsrichtlinie oder innerhalb einer Gruppe von Beamten, die im Geltungsbereich derselben Beurteilungsrichtlinie einer bestimmten Laufbahngruppe angehören, diese Gewichtung einheitlich vorgenommen wird. Welche Methode er zur Erreichung dieses Ziels verwendet, unterliegt seinem Organisationsermessen. Geeignet erscheint jedenfalls eine abstrakte Vorgabe des Dienst­herrn, die erläutert, welchen Einzel­merkmalen einer sog. Ankreuzbeurteilung er im Verhältnis zu den anderen Einzel­merkmalen welches Gewicht zumisst. Ob diese Vorgabe allein sprachliche Mittel verwendet oder – auch das ist denkbar – mathematisch exakt Faktoren für die Einzel­merkmale festlegt, die ihr unterschiedliches Gewicht zum Ausdruck bringen, unterliegt wiederum dem Organisationsermessen des Dienst­herrn.
30
Vgl. BVerwG, Urteil vom 01.03.18– 2 A 10.17 –, Rn. 45.
31
Nach Maßgabe dieser Grundsätze unterliegt es keinen Zweifeln, dass die Antragsgegnerin mit der in Rede stehenden Regelung sowie dem dieser Regelung entsprechenden Verhalten der Beurteiler bei der angefochtenen dienstlichen Beurteilung den ihr von Art. 33 Abs. 2 GG gezogenen Rahmen verkannt hat, weil sie die Gewichtung der Einzel­merkmale bei der Ermittlung und folglich Begründung des Gesamturteils nicht nur auf die Anforderungen des Statusamts, sondern auch auf die Anforderungen des konkret innegehabten Dienstpostens bezogen hat.


Dem hat sich das OVG Berlin-Brandenburg angeschlossen, es vertritt die gleiche Auffassung.

OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24.09.18 - OVG 10 S 29.18 -

Leitsatz
1. ...
2. Eine dienstpostenbezogene Gewichtung von Einzel­merkmalen ist mit dem Grundsatz der statusamtsbezogenen Beurteilung nicht zu vereinbaren.

Aus den Gründen (Auszug, RN 8):

8
Die von der Antragsgegnerin vorgenommene Gewichtung der Einzel­merkmale ist allerdings insofern problematisch und zu beanstanden, als sie auch dienstpostenbezogene Elemente enthält. Eine unterschiedliche Gewichtung von Einzel­merkmalen in Abhängigkeit von den Anforderungen des jeweiligen Dienstpostens ist mit dem Grundsatz der statusamtsbezogenen Beurteilung nicht zu vereinbaren. Um die notwendige Vergleichbarkeit zu gewährleisten, müssen dienstliche Beurteilungen auch in den Zwischenschritten der Urteilsbildung einheitliche Maßstäbe einhalten. Dies bedeutet, dass auch die Gewichtung der Einzel­merkmale einheitlich erfolgen muss und weder mit Blick auf den konkret innegehabten Dienstposten noch durch verschiedene Beurteiler unterschiedlich erfolgen darf, sondern sich (allein) auf die Anforderungen des Statusamtes beziehen muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.03.18 - BVerwG 2 A 10.17 - Rn. 44 f.; OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 26. Juli 2018 - OVG 10 N 35.16 - Rn. 9). Mit diesem Grundsatz ist die in den Beurteilungsrichtlinien in Nr. 4.1.3 Satz 6 BeurtRL BPOL vorgesehene Möglichkeit, weitere für den Arbeitsplatz wichtige Merkmale zu ergänzen, zu gewichten und zu bewerten und diese Gewichtung im Rahmen der Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale bei der Bildung der Gesamtnote der Beurteilung zu berücksichtigen (Nr. 4.5 Satz 1 BeurtRL BPOL), nicht zu vereinbaren (so auch OVG NW, Beschluss vom 30.08.18 - 1 B 1046/18 - Rn. 23-30).


Der gleiche Mangel wird sämtlichen Beurteilungen der Polizei Hamburg anhaften, so dass von einer Vergleichbarkeit der Beurteilungen – gemessen an den Anforderungen des aktuellen Statusamtes – nicht die Rede sein kann, insbesondere sofern bei unterschiedlichen Funktionen unterschiedliche Kernkompetenzen besonders gewichtet wurden, was ohne Zweifel der Fall sein dürfte.

Ergänzend ist zu beanstanden, dass die Polizei Hamburg die Beurteilungsinhalte letztlich doch in Punktwerte umrechnet und nach diesen Punktwerten Ranglisten erstellt, wobei sie dann offensichtlich bisweilen sämtliche Einzelkriterien gleich gewichtet.
Ich darf mir insoweit einen Hinweis auf die Ausführungen bei Schnellenbach / Bodanowitz, „Die dienstliche Beurteilung ...“, RN 400 - 402, erlauben. Dort ist (in der Aktualisierung von September 2018) dargestellt, dass und aus welchen Gründen eine Arithmetisierung nicht erfolgen darf.
Dabei ist es (unseres Erachtens) gleichgültig, ob ein Durchschnittswert gebildet wird oder die Punkte zusammenaddiert werden.
Insoweit erinnern wir ergänzend daran, dass das hamburgische Oberverwaltungsgericht zu einem früheren Beurteilungssystem der Polizei Hamburg mit ebenfalls 65 Punkten als Höchstwert entschieden hat, dass erst ein Punktabstand von zwei Punkten signifikant ist. Auch hiervon scheint die Polizei Hamburg bisweilen abzuweichen.
Beamtenrecht / Übersicht Beamtengesetze
Einleitung
Gesetze / Verordnungen Bundesbeamtengesetz, BLV Landesrecht Hamburg - FHH: Beurteilungsrichtlinie - Richter in Hamburg LVO Niedersachsen Bedeutung von Richtlinien Soldatenlaufbahnverordnung
Formelles zur Anfechtung Eröffnung der Beurteilung Anfechtung, Widerspruch Zeitablauf / Verwirkung Gericht: Kontrolldichte Rechtsschutzbedürfnis
Einzelne Probleme Beurteilungsmaßstab Beurteilungszeitraum Beurteilungsbeitrag Personalgespräche vorher Maßstabskonferenzen Erst- und Zweitbeurteiler - Voreingenommenheit? Verschlechterung der Note Absinken nach Beförderung Quoten / Gaußsche Kurve Quotenopfer Punkte-/ Ankreuzverfahren Begründung der Gesamtnote Beurteilung: Fortschreibung Schwerbehinderte Beamte Assessment Center
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