Startseite ⁄ Beamtenrecht ⁄ Dienstliche Beurteilung ⁄ Bedeutung von Beurteilungsrichtlinien
Eingeschränkte rechtliche Bedeutung von Beurteilungsrichtlinien


Bundesverwaltungsgericht zur Bedeutung von Beurteilungsrichtlinien

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zeichnet sich bereits seit längerer Zeit eine Tendenz ab, an Beurteilungsrichtlinien zu bemängeln, dass sie in aller Regel nicht vom Gesetzgeber verantwortet werden oder nicht zumindest relativ konkrete gesetzliche Regelungen als Grundlage haben.
Mit der nachfolgenden Entscheidung sind wir wohl noch nicht am Ende der Entwicklung.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 21.12.20 - BVerwG 2 B 63.20 -

20 4. Für das erneute Berufungsverfahren weist der Senat auf das Folgende hin:

21 a) Bei Auswahlentscheidungen nach Maßgabe des Art. 33 Abs. 2 GG kommt Regelbeurteilungen entscheidende Bedeutung zu. Denn der Vergleich der Bewerber im Rahmen der Auswahl hat vor allem anhand dienstlicher Beurteilungen zu erfolgen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20.04.04 - 1 BvR 838/01 u.a. - BVerfGE 110, 304 <332> und vom 16.12.15 - 2 BvR 1958/13 - BVerfGE 141, 56 Rn. 58). Dabei sind vor allem zeitnahe, d.h. aktuelle dienstliche Beurteilungen heranzuziehen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 09.08.16 - 2 BvR 1287/16 - NVwZ 2017, 46 Rn. 78 f). Die Eignung von dienstlichen Beurteilungen als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Sie müssen eine tragfähige Grundlage für die Auswahlentscheidung vermitteln (BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 29.07.03 - 2 BvR 311/03 - BVerfGK 1, 292 <296 f.> und vom 07.03.13 - 2 BvR 2582/12 - NVwZ 2013, 1603 Rn. 21).
22 Die für die Verwirklichung des grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 33 Abs. 2 GG wesentlichen Regelungen muss der Gesetzgeber selbst treffen und darf sie nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen (BVerfG, Beschluss vom 21.04.15 - 2 BvR 1322, 1989/12 - BVerfGE 139, 19 Rn. 52). Hat der Vergleich der Bewerber im Rahmen des Art. 33 Abs. 2 GG regelmäßig vor allem anhand dienstlicher Beurteilungen zu erfolgen, müssen die wesentlichen Vorgaben für die Erstellung dieser Beurteilungen vom Gesetzgeber bestimmt werden (BVerwG, Urteil vom 17.09.20 - 2 C 2.20 - Rn. 15 f.).
23 In Art. 54 ff. des Leistungslaufbahngesetzes vom 5.08.10 (GVBl. S. 410, 571) hat der bayerische Gesetzgeber die wesentlichen Vorgaben für die Erstellung von dienstlichen Beurteilungen bestimmt. Demgegenüber hat der Gesetzgeber des Landes Brandenburg für den Bereich der Beamten auf jegliche eigene Regelung verzichtet und die Gestaltung von dienstlichen Beurteilungen - unzureichend - allein der Exekutive in Gestalt von Verwaltungsvorschriften überlassen. Denn § 19 BrbBG vom 3.04.09, zuletzt geändert durch das Gesetz vom 5. Juni 2019 (GVBl. I/19), benennt als Gegenstand der dienstlichen Beurteilung Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten und bestimmt lediglich noch, dass das Nähere Verwaltungsvorschriften regeln.
24 Auch die im Land Brandenburg für die dienstlichen Beurteilungen von Richtern maßgebliche Vorschrift erscheint defizitär. § 9 Abs. 3 BbgRiG, auf den auch das Berufungsgericht maßgeblich abgestellt hat (UA S. 6), überlässt die Regelung der dienstlichen Beurteilung von Richtern in Gestalt einer Blankettermächtigung der obersten Dienstbehörde in Form von Beurteilungsrichtlinien, d.h. bloßen, dem Wesentlichkeitsgebot nicht genügenden Verwaltungsvorschriften. Das Richtergesetz des Landes Brandenburg vom 12.07.11 (GVBl. I/11 Nr. 18) selbst bestimmt in § 9 Abs. 1 und 2 unmittelbar nur wenige inhaltliche Vorgaben. Es regelt lediglich die Arten der Beurteilungen, den Vorrang der Regelbeurteilung und den Anspruch des betroffenen Richters auf Beteiligung des Richterrats und der Schwerbehindertenvertretung an der Besprechung der dienstlichen Beurteilung.
25 b) Entsprechend ihrer rechtlichen Herleitung sind Verwaltungsvorschriften nicht wie Rechtsvorschriften aus sich heraus, sondern als Willenserklärung der anordnenden Stelle unter Berücksichtigung der tatsächlichen Handhabung auszulegen (...). Da Verwaltungsvorschriften zur Disposition des Vorschriftengebers stehen, ist bei der Auslegung die tatsächliche Verwaltungspraxis jedenfalls insoweit heranzuziehen, wie sie vom Urheber der Verwaltungsvorschriften gebilligt oder doch geduldet wurde oder wird (....). Dementsprechend ist jeweils zu erforschen, in welchem Sinne die betreffende Behörde die von ihr herausgegebenen Richtlinien in einem maßgebenden Punkt verstanden wissen wollte und tatsächlich verstanden und angewandt hat (BVerwG, Urteile ... und vom 17.09.20 - 2 C 2.20 - Rn. 19).
26 Das Berufungsgericht hat zur Bewertung der vom Präsidenten des Bundessozialgerichts erstellten streitgegenständlichen Beurteilung des Klägers vom 02.08.17 maßgeblich auf § 5 der Gemeinsamen Allgemeinen Verfügung der Ministerin der Justiz und der Ministerin für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Familien des Landes Brandenburg "Dienstliche Beurteilung der Richterinnen und Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte" vom 20. Juni 2005 (JMBl. Sondernummer I S. 4), zuletzt geändert durch Allgemeine Verfügung des Ministers der Justiz vom 29.08.11 (JMBl. S. 107) abgehoben. Selbst wenn diese Verwaltungsvorschrift nach den Ausführungen unter a) beachtlich sein sollte, dürften die Gerichte diese nicht wie eine Rechtsvorschrift aus sich heraus auslegen. Vielmehr müsste bei den zuständigen Stellen des Landes Brandenburg ermittelt werden, in welchem Sinne die Verwaltungsvorschrift im Hinblick auf Bewertungen der Leistungen im Rahmen einer - nicht seltenen - Abordnung von Richtern des Landes an das Bundesverfassungsgericht oder an einen obersten Gerichtshof des Bundes i.S.v. Art. 95 Abs. 1 GG durch die Präsidenten dieser Gerichte tatsächlich verstanden worden ist.
27 c) ...


Das Bundesverwaltungsgericht hatte sich vor längerer Zeit schon einmal in einem Beschluss vom 25.02.13 ein wenig skeptisch dazu geäußert, dass Beurteilungsrichtlinien nicht von dem Gesetzgeber verantwortet werden und es möglicherweise an angemessen konkreten gesetzlichen Regelung fehlt.
Der Beschluss widmete sich zwei beurteilungsrechtlichen Problemen:



Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 25.02.13, BVerwG 2 B 104.11

Ein Oberregierungsrat wendet sich gegen seine Regelbeurteilung.
Er macht u. a. geltend, dass die dienstliche Beurteilung nicht alle von ihm wahrgenommenen wesentlichen Aufgaben erfasse und die Bildung des Gesamturteils auf einer unzulässigen Arithmetisierung beruhe.

Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte verpflichtet, dem Kläger eine erneute Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.
Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die dienstliche Beurteilung sei rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten.


1. ... [Das Bundesverwaltungsgericht äußert sich zur rechtlichen Qualität von Beurteilungsrichtlinien.]

Beurteilungsrichtlinien sind keine Rechtsnormen. Ihre Aufgabe ist es, gleiche Bewertungsmaßstäbe bei dem Leistungsvergleich nach Art. 33 Abs. 2 GG herzustellen (stRspr, vgl. zuletzt Urteil vom 26.09.12 - BVerwG 2 A 2.10 - NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 9).
Für die Rechtmäßigkeit einer dienstlichen Beurteilung kommt es nicht entscheidend auf den Wortlaut einer Beurteilungsrichtlinie an, sondern darauf, welchen Bedeutungsgehalt die Beurteiler den Begrifflichkeiten (tatsächlich) beimessen.

Wird bei einer Beurteilungskampagne einzelnen Begrifflichkeiten einer Beurteilungsrichtlinie von den Beurteilern einheitlich ein Aussagegehalt beigelegt, der von der Definition in der Beurteilungsrichtlinie abweicht, kann deshalb sogar eine dienstliche Beurteilung, bei der sich der Beurteiler an die Notendefinition der Richtlinie gehalten hat, rechtswidrig sein.
Auch ist das Gebot der Gleichbehandlung bei dienstlichen Beurteilungen bereits dann verletzt, wenn in Teilbereichen des Verwaltungszweiges, für den einheitliche Beurteilungsrichtlinien erlassen worden sind, aufgrund eines unterschiedlichen Verständnisses des Inhaltes von Bewertungsmaßstäben eine uneinheitliche Beurteilungspraxis eingetreten ist.

[Das Gericht äußert sich dann zu der Frage, ob sämtliche dem Beamten übertragenen Aufgaben in der Beurteilung bezeichnet sein müssen.]

Insofern ist darauf hinzuweisen, dass zwar der Umstand, dass in einer dienstlichen Beurteilung bei der „Kurzbeschreibung“ der dienstlichen Tätigkeit bestimmte Aufgaben nicht erfasst werden, grundsätzlich ein Indiz dafür sei kann, dass die dienstliche Beurteilung unvollständig ist. Entscheidend für die Rechtmäßigkeit einer Beurteilung ist aber nicht, ob alle Aufgaben des Beamten in der informatorischen Mitteilung über seine Tätigkeiten im Beurteilungszeitraum aufgenommen worden sind, sondern allein, ob die die vom Beamten im zu beurteilenden Zeitraum wahrgenommenen Aufgaben vollständig bei der Beurteilung von Eignung, Leistung und Befähigung berücksichtigt worden sind. Dies ist hier nach den insoweit von der Beschwerde nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen angegriffenen Tatsachenfeststellungen der Fall.
Aus diesem Grund liegt auch nicht die von der Beschwerde in diesem Zusammenhang gerügte Divergenz zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vor, nach der die dienstlichen Beurteilungen die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen müssen (stRspr, vgl. Urteile vom 26.09.12 a.a.O. Rn. 13 und vom 04.11.10 - BVerwG 2 C 16.09 - BVerwGE 138, 102,  Rn. 47 m.w.N.).

Beamtenrecht / Übersicht Beamtengesetze
Dienstliche Beurteilungen
Dienstliche Beurteilung / Übersicht Dienstliche Beurteilung / Einleitung Tarifrecht: Bundesarbeitsgericht
Gesetze / Verordnungen Bundesbeamtengesetz, BLV Landesrecht Hamburg HH: Beurteilungsrichtlinie 2013 HH: Beurteilungsrichtlinie Richter LVO Niedersachsen Soldatenlaufbahnverordnung
Formelles zur Anfechtung Eröffnung der Beurteilung Anfechtung, Widerspruch Zeitablauf / Verwirkung Gericht: Kontrolldichte Rechtsschutzbedürfnis
Einzelne Probleme Anlassbeurteilungen Beurteilungsmaßstab Beurteilungszeitraum Beurteilungsbeitrag Personalgespräche vorher Maßstabskonferenzen Erst- und Zweitbeurteiler - Voreingenommenheit? Verschlechterung der Note Absinken nach Beförderung Quoten / Gaußsche Kurve Vergleichsgruppe Quotenopfer bei Beurteilung Punkte-/ Ankreuzverfahren Begründung der Gesamtnote Gewichtung der Einzelkriterien Beurteilung: Fortschreibung Schwerbehinderte Beamte Assessment Center