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Disziplinarrecht der Bundesbeamten: Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens

Der Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens


Mehrere Pflichtverletzungen eines Beamten bilden, wenn sie zeitgleich verfolgt werden, ein einheitliches Dienstvergehen. Dies bedeutet,
- dass sie grundsätzlich in einem einzigen Verfahren zu verfolgen sind und
- dass nicht für jede einzelne Pflichtverletzung eine Disziplinarmaßnahme bestimmt, sondern nur eine einheitliche Disziplinarmaßnahme verhängt werden darf, mit der alle Verfehlungen "abgegolten" werden.

Nur durch eine Gesamtbewertung aller angeschuldigten Dienstpflichtverletzungen kann nach allgemeiner Ansicht die im Disziplinarverfahren gebotene Gesamtwürdigung der Persönlichkeit des Beamten vorgenommen und kann die Frage beantwortet werden, ob das Vertrauensverhältnis zwischen dem Dienstherrn und dem Beamten endgültig zerstört und dieser deshalb aus dem Dienst zu entfernen ist.

Es gibt Durchbrechungen dieses früher "ehernen" Grundsatzes.


1. Das kann für den Beamten nachteilig sein.


§§ 19 und 56 BDG erlauben Beschränkungen des Disziplinarverfahrens, aus dem solche Handlungen ausgeklammert werden können, die nach Art und Höhe der zu erwartenden Disziplinarmaßnahme voraussichtlich nicht ins Gewicht fallen würden. Die Rechtsprechung hat dies zum Beispiel wie folgt formuliert:

"Wiegt schon eine der dem Beamten vorgeworfenen und erwiesenen Dienstpflichtverletzungen so schwer, dass sie für sich genommen die Entlassung aus dem Beamtenverhältnis rechtfertigt, bedarf es der ergänzenden Hinzuziehung und Aufklärung weiterer im Raum stehender Pflichtverletzungen nicht mehr, da die darin enthaltenen Vorwürfe - sofern zulässig erhoben und erwiesen - allenfalls geeignet wären, das bisher bereits gewonnene und eine Dienstentfernung rechtfertigende Gesamturteil über die Persönlichkeit des Beamten zu bestätigen."

Dadurch wird das Disziplinarverfahren schlanker gestaltet. Es führt schneller zu dem für den Beamten ungünstigen Ziel der Entfernung aus dem Dienst.

2. Im Einzelfall kann die Konstellation für den Beamten vorteilhaft sein.


Für den Beamten günstigere Konstellationen kann es geben, wenn eine Bestrafung in einem Strafverfahren bereits erfolgt ist, die eine Disziplinarmaßnahme eigentlich ausschließen würde, wenn es da nicht einen disziplinaren Überhang gäbe. Dies bedeutet, dass man dem Beamten über den strafrechtlich relevanten Teil hinaus (der schon bestraft ist) weitere Verstöße gegen Dienstpflichten vorwirft (die keine Straftaten darstellen und nun eigentlich noch irgendwie geahndet werden müssten, weil vom Strafgericht nicht abgeurteilt).

Bei dieser Konstellation hat zum Beispiel das Hamburgische Oberverwaltungsgericht in einem Urteil vom 03.07.09 - 12 Bf 71/09.F - entschieden:

"1. [Es] geht auch der Senat davon aus, dass der Lebenssachverhalt, in dem ein einheitliches Dienstvergehen liegt, über den Sachverhalt hinausgeht, der Gegenstand des rechtskräftigen Strafbefehls des Amtsgerichts Hamburg war, so dass es an einer Sachverhaltsidentität im Sinne des § 16 Abs. 1 HmbDG fehlt.

§ 16 Abs. 1 HmbDG enthält in unterschiedlicher Stärke geregelte Einschränkungen für doppelte Sanktionierungen von Dienstvergehen eines Beamten. Um zu verhindern, dass die Schutzfunktion dieses Maßnahmenverbots durch Einbeziehung strafrechtlich nicht geahndeter Bagatelldelikte ins Disziplinarverfahren weitgehend vereitelt wird, hat die Rechtsprechung zur entsprechenden bundesrechtlichen Vorschrift des § 14 BDO (jetzt § 14 Abs. 1 BDG) Ausnahmen vom Grundsatz des einheitlichen Dienstvergehens entwickelt.
So lässt sich eine Ausnahme vom Einheitsgrundsatz dann rechtfertigen, wenn einzelne Pflichtverletzungen in keinem irgendwie gearteten zeitlichen oder tatsächlichen Zusammenhang mit der anderen Verfehlung stehen und damit eine gewisse Selbständigkeit haben. Diese Konstellation liegt im vorliegenden Fall indes nicht vor, ...
Entsprechendes kann aber auch dann gelten, wenn der über den bereits strafrechtlich erfassten Lebenssachverhalt hinausgehende Teil des Dienstvergehens ein so geringes disziplinares Gewicht aufweist, dass er gegenüber dem bereits geahndeten Sachverhalt kaum Bedeutung besitzt, sondern nur einen unwesentlichen "Annex" darstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.08.1969, DokBer B 1969, 3596, 3597; Urteil vom 18.04.1985, NJW 1986, 443, 444). Ein solcher Fall ist hier gegeben. Bei der Bewertung des Gewichts der verschiedenen Teile des (einheitlichen) Dienstvergehens sind Tatsache und Höhe der strafrechtlichen Sanktion für den bestraften Komplex in Rechnung zu stellen, ...
Im Verhältnis zu dem mit einer Freiheitsstrafe von neun Monaten sanktionierten Verhalten des Beklagten ... wiegen die weiteren fünf Verfehlungen gering. ....
Angesichts dessen können die in der Disziplinarklage als Teil des Dienstvergehens bezeichneten unberechtigten ... für die Bemessung des Disziplinarmaßnahme außer Betracht bleiben.

2. Bei Anwendung des § 16 Abs. 1 HmbDG ist die Verhängung einer Disziplinarmaßnahme gegenüber dem Beklagten jedenfalls jetzt nicht mehr zulässig.
a) Eine Kürzung der Dienstbezüge kommt im vorliegenden Fall nicht (mehr) in Betracht.
Gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 2 HmbDG darf eine Kürzung der Dienstbezüge neben der Verhängung einer Strafe nur ausgesprochen werden, wenn dies zusätzlich erforderlich ist, um den Beamten zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten. Eine zusätzliche Maßnahme ist nur nach individueller Prüfung des Einzelfalls beim Vorliegen konkreter Umstände für eine Wiederholungsgefahr zulässig (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.02.05, BVerwGE 123, 75, 80). Solche konkreten Umstände liegen hier nicht vor. Der Beklagte ist weder straf- noch disziplinarrechtlich vorbelastet. Ihm ist durch das Straf- und das sich anschließende Disziplinarverfahren deutlich vor Augen geführt worden, welche Folgen ein unkorrektes Verhalten haben kann.
Auch ein Bedürfnis nach individueller disziplinarer Einwirkung auf den Beklagten, das ebenfalls die Verhängung einer zusätzlichen Disziplinarmaßnahme rechtfertigen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.02.05, a.a.O., S. 82), ist hier nicht gegeben. In diesem Zusammenhang spielt wiederum die Dauer des Disziplinarverfahrens eine erhebliche Rolle.
b) Ein Verweis oder eine Geldbuße dürfen gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 1 HmbDG nicht ausgesprochen werden."

Die Position des Bundesverwaltungsgerichts


Das Bundesverwaltungsgericht, auf dessen Rechtsprechung das OVG Hamburg in dem vorstehenden Urteil Bezug nimmt, hat sich wenige Wochen später in anderer Sache durch Beschluss vom 29.07.09 - BVerwG 2 B 15.09 - wie folgt zu diesen Rechtsfragen geäußert:

"Nach Inkrafttreten des Bundesdisziplinargesetzes lässt sich § 77 Abs. 1 Satz 1 BDG kein striktes verfahrensrechtliches Gebot der gleichzeitigen Entscheidung über mehrere Pflichtverstöße mehr herleiten.
Dem Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens ist regelmäßig materiellrechtlich dadurch Rechnung zu tragen, dass im letzten von mehreren aufeinanderfolgenden Disziplinarverfahren bei der Bestimmung der angemessenen Disziplinarmaßnahme eine einheitliche Würdigung des gesamten Dienstvergehens erfolgt.
(im Anschluss an das Urteil des Disziplinarsenats vom 14.02.07 - BVerwG 1 D 12.05 = BVerwGE 128, 125 -).

Der Einheitsgrundsatz, der unmittelbar aus § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG abgeleitet wird, ist zunächst materiellrechtlicher Natur. Hieraus ist in der Rechtsprechung des Disziplinarsenats des Bundesverwaltungsgerichts die verfahrensrechtliche Konsequenz gezogen worden, dass über alle entscheidungsreifen Pflichtverletzungen gleichzeitig, d.h. durch eine einheitliche Disziplinarmaßnahme, zu entscheiden ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter Geltung der Bundesdisziplinarordnung gebot es der Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens daher nicht nur, das durch mehrere Verfehlungen zutage getretene Fehlverhalten eines Beamten einheitlich zu würdigen. Vielmehr schloss die Notwendigkeit der einheitlichen Betrachtung aller einem Beamten zur Last gelegten Pflichtverletzungen es grundsätzlich aus, für jede einzelne Verfehlung gesondert eine Disziplinarmaßnahme zu bestimmen. Danach war es in der Regel nicht zulässig, mehrere Verfehlungen in verschiedenen Verfahren zu ahnden (vgl. zusammenfassend: Urteil vom 14.02.07 a.a.O. S. 129 f.).

In der Rechtsprechung des Disziplinarsenats ist geklärt, dass nach Inkrafttreten des Bundesdisziplinargesetzes an diesem Regel-Ausnahme-Verhältnis in verfahrensrechtlicher Hinsicht nicht mehr unverändert festzuhalten ist (Urteil vom 14.02.07 a.a.O. S. 130 f.). Der Bundesgesetzgeber hat nunmehr die verfahrensrechtlichen Notwendigkeiten und Voraussetzungen der grundsätzlich einheitlichen Würdigung einer Mehrzahl von Pflichtverletzungen durch die Aufnahme von Ausnahmetatbeständen in § 19 Abs. 2, §§ 53, 56 BDG kodifiziert und damit die in der Rechtsprechung entwickelten Verfahrensgrundsätze ausdrücklich im Sinne einer weiteren Einschränkung des Einheitsgrundsatzes modifiziert (vgl. zu § 53 BDG: BTDrucks 14/4659, S. 48).
Der Einheitsgrundsatz ist in verfahrensrechtlicher Hinsicht insbesondere den verschiedenen, in § 53 BDG vorgesehenen Verfahrensweisen anzupassen. Danach hat der Dienstherr dem Gericht zwar die konkreten Anhaltspunkte mitzuteilen, die den Verdacht eines (weiteren) Dienstvergehens rechtfertigen (§ 53 Abs. 2 Satz 1 BDG), jedoch nur, wenn er dies „für angezeigt“ hält. Das bedeutet ein erweitertes Ermessen des Dienstherrn. Das Gericht hat sodann freilich nicht ausnahmslos das Verfahren auszusetzen und eine Frist zu bestimmen, bis zu der die Nachtragsdisziplinarklage erhoben werden "kann" (§ 53 Abs. 2 Satz 2 BDG). Von einer Aussetzung (und Fristbestimmung) kann das Gericht durch Beschluss absehen, „wenn die neuen Handlungen für die Art und Höhe der zu erwartenden Disziplinarmaßnahme voraussichtlich nicht ins Gewicht fallen oder ihre Einbeziehung das Disziplinarverfahren erheblich verzögern würde“ (§ 53 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 BDG). Bis zur Zustellung der Ladung zur mündlichen Verhandlung etc. kann zwar weiterhin auch im anhängigen fortgesetzten Verfahren immer noch eine Nachtragsdisziplinarklage erhoben werden (§ 53 Abs. 3 Satz 2 BDG). Ausdrücklich bestimmt jedoch § 53 Abs. 3 Satz 3 BDG, dass die neuen Handlungen auch falls es nicht zu einer Nachtragsdisziplinarklage kommt Gegenstand eines neuen Disziplinarverfahrens sein können.
Aus dieser Gesetzeslage folgt, dass dem Grundsatz der Einheit des Dienstvergehens nicht mehr vorwiegend oder gar ausschließlich durch bestimmte Verfahrensweisen Rechnung zu tragen ist. Ihm ist vielmehr materiellrechtlich in der Form Geltung zu verschaffen, dass bei der Entscheidung im letzten von mehreren aufeinanderfolgenden Verfahren bei der Bestimmung der angemessenen Disziplinarmaßnahme eine einheitliche Würdigung des gesamten Dienstvergehens vorauszugehen hat."


Im Gegensatz zu früher ist es jetzt also eher möglich, dass mehrere Disziplinarverfahren nebeneinander oder nacheinander geführt werden, wenn Vorwürfe zu unterschiedlichen Zeitpunkten bekannt werden und die neuen Vorwürfe nicht in ein bereits anhängiges Disziplinarverfahren einbezogen werden.
 
Auf der anderen Seite können später bekannt werdende Verfehlungen noch mit in das laufende Disziplinarverfahren einbezogen werden, etwa durch eine Nachtragsdisziplinarklage nach § 53 I BDG.
Fallen die Ergänzungen für die Entscheidung nicht ins Gewicht, kann man sie ausklammern.


Wehrdisziplinarordnung:


§ 18 Wehrdisziplinarordnung: Verbot mehrfacher, Gebot einheitlicher Ahndung

(1) Ein Dienstvergehen darf nur einmal disziplinar geahndet werden. § 96 bleibt unberührt.
(2) Mehrere Pflichtverletzungen eines Soldaten oder eines früheren Soldaten, über die gleichzeitig entschieden werden kann, sind als ein Dienstvergehen zu ahnden.
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Bundesdisziplinargesetz Text Disziplinarmaßnahmen lästige Nebenfolgen
Verfahrenseinleitung Verwaltungsermittlungen von Amts wegen Selbstentlastungsantrag
Behördliches Verfahren Unterrichtung d. Beamten Belehrung vor Anhörung Wahrheitspflicht? Ermittlungen (§§ 20 - 30) Akteneinsichtsrecht Aussetzung, § 22 BDG Beweisantragsrecht Anwesenheit/ Fragerecht - Ladung - Anwesenheitsrecht Observation zulässig? Begutachtung durch Amtsarzt? Durchsuchung, § 27 BDG - BVerfG zu Durchsuchung - OVG Rh-Pf. dazu Protokollierung abschließende Anhörung schwerere Fälle - § 31 Einstellung - § 32 BDG Disziplinarverfügung Disziplinarklage - MitbestimmungBeschleunigungsgebot Fristsetzung § 62 BDG
Widerspruchsverfahren Widerspruch Gesetz - §§ 41, 42 BDG
gerichtliches Verfahren Gesetz, §§ 52 ff. BDG Disziplinarklage Antrag des Dienstherrn Bestimmtheit der Klagschrift Beschränkung der Vorwürfe Beweiswürdigung Entscheidung durch Beschluss Berufung Revision
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