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Polizeivollzugsdienstunfähigkeit

Oberverwaltungsgericht NRW, Beschluss vom 29.06.16 - 6 A 2067/14

Vorinstanz: Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 K 7154/13

Erfolgloser Antrag eines Kriminaloberkommissars auf Zulassung der Berufung gegen ein Urteil, mit dem seine Klage gegen die Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit (§ 116 Abs. 1 Halbsatz 1 LBG NRW) und die abschlägige Entscheidung Weiterverwendung im Polizeivollzugsdienst (§ 116 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG NRW) sowie die Einleitung des Laufbahnwechsels abgewiesen worden war.

Der Verstoß gegen die aus § 66 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 65 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW resultierende Pflicht der Dienststelle, den Personalrat über eine beabsichtigte Maßnahme umfassend zu unterrichten, stellt einen Verfahrensfehler dar, den der Persanalrat innerhalb der Fristen aus § 66 Abs. 2 Satz 3 und 4, Abs. 3 Sätze 1 bis 3 LPVG NRW geltend machen muss, um den Eintritt der Fiktionswirkung des § 66 Abs. 2 Satz 5 LPVG NRW zu verhindern.

Die aus dem Grundsatz „Weiterverwendung vor Versorgung“ folgenden besonderen Anforderungen an die Suchpflicht für die Weiterverwendung eines Beamten sind nicht für die Entscheidung über eine anderweitige Verwendung im Polizeivollzugsdienst nach § 116 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG NRW heranzuziehen, weil der Dienstherr dabei nicht die Zurruhesetzung des Beamten betreibt, sondern nur eine Vorentschei-dung über einen möglichen Laufbahnwechsel trifft.



Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 10.000,00 Euro festgesetzt.
 
Gründe:

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Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung darauf gestützt, dass der Bescheid des Landrats als Kreispolizeibehörde (im Folgenden: Landrat) vom 6.08.13, mit dem die Polizeidienstunfähigkeit des Klägers im Sinne des § 116 Abs. 1 Halbsatz 1 LBG NRW festgestellt sowie die Einleitung des Laufbahnwechsels mitgeteilt wird, rechtmäßig sei. Der Kläger sei polizeidienstunfähig, weil er die besonderen gesundheitlichen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes nicht mehr erfülle und es nicht zu erwarten sei, dass er seine volle Verwendungsfähigkeit innerhalb von zwei Jahren wiedererlange. Dies ergebe sich aus dem polizeiärztlichen Gutachten des Polizeiarztes Dr. M. vom 26. September 2012, wonach beim Kläger aufgrund der darin bezeichneten Erkrankung diverse Verwendungseinschränkungen bestünden.
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Er habe auch keinen Anspruch darauf, dass das beklagte Land in Anwendung der Regelung des § 116 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG NRW die Einleitung des Laufbahnwechsels in den allgemeinen Verwaltungsdienst unterlasse. Zur Frage des beabsichtigten Laufbahnwechsels sei der Personalrat ordnungsgemäß beteiligt worden, wobei dahinstehen könne, ob der Personalrat bereits bei der Einleitung des Laufbahnwechsels oder erst bei der Versetzungsentscheidung beteiligt werden müsse. Jedenfalls habe der Landrat den Personalrat bereits bei der Einleitung des Laufbahnwechsels ordnungsgemäß beteiligt und dieser habe seine Zustimmung nicht verweigert. Die Maßnahme gelte gemäß § 66 Abs. 2 Satz 5 LPVG daher als vom Personalrat gebilligt. Zwar habe der Landrat keine Erwägungen bezüglich der Möglichkeit, den Kläger weiterhin im Polizeivollzugsdienst zu verwenden (§ 116 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG NRW) mitgeteilt; die Information sei aber noch ausreichend. Denn gemäß § 66 Abs. 2 Satz 1 LPVG NRW müsse die Dienststelle den Personalrat zunächst nur von der beabsichtigten Maßnahme unterrichten und seine Zustimmung beantragen. Daraufhin könne der Personalrat gemäß § 66 Abs. 2 Satz 2 LPVG NRW verlangen, dass die Dienststelle die Maßnahme begründe. Der Personalrat wäre daher gehalten gewesen nachzufragen, wenn er die Erwägungen betreffend eine mögliche Weiterverwendung des Klägers im Polizeivollzugsdienst hätte erfahren wollen. Auch die Gleichstellungsbeauftragte und die Schwerbehindertenvertretung seien ordnungsgemäß beteiligt worden. In materieller Hinsicht lägen die Voraussetzungen für die Einleitung eines Laufbahnwechsels im Falle des Klägers vor, weil er allgemein dienstfähig sei und der Landrat sein Ermessen hinsichtlich der Befugnis, den Kläger im Polizeivollzugsdienst zu belassen (vgl. § 116 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG NRW), rechtsfehlerfrei ausgeübt und eine Weiterverwendung ausgeschlossen habe. Insoweit habe sich der Landrat im Anhörungsschreiben vom 16. Mai 2013 und im angefochtenen Bescheid auf die weitreichenden Verwendungseinschränkungen und die personelle Situation in der Behörde gestützt. Letztere habe er durch organisatorische Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren nach § 114 Satz 2 VwGO ergänzt.
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Dieser im Einzelnen weiter begründeten Wertung des Verwaltungsgerichts setzt das Zulassungsvorbringen nichts Durchgreifendes entgegen.
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Soweit im Zulassungsverfahren gerügt wird, der Personalrat sei nicht ordnungsgemäß beteiligt worden, weil es nicht ausreiche, dass er nur über die Polizeidienstunfähigkeit und die allgemeine Dienstfähigkeit des Klägers unterrichtet worden sei, sondern der Landrat ihm darüber hinaus auch die aus seiner Sicht gegen eine Weiterverwendung des polizeidienstunfähigen Klägers im Polizeivollzugsdienst sprechenden Gründe hätte mitteilen müssen, bleibt dieser Einwand erfolglos. Denn auch ein Verstoß gegen die aus den Regelungen in § 66 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 65 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW folgende Verpflichtung der Dienststelle, den Personalrat „umfassend zu unterrichten“, ließe die Fiktionswirkung des § 66 Abs. 2 Satz 5 LPVG NRW hier nicht entfallen.
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Gemäß § 66 Abs. 2 Satz 5 LPVG NRW gilt die mitbestimmungspflichtige Maßnahme als gebilligt, wenn nicht der Personalrat innerhalb der in § 66 Abs. 2 Satz 3 LPVG NRW genannten Frist die Zustimmung unter Angabe der Gründe schriftlich verweigert. Der Personalrat der Kreispolizeibehörde W.       hat nach Zugang des Antrags des Landrats vom 2. Mai 2013 auf Zustimmung zur Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit und Einleitung des Laufbahnwechsels innerhalb von zwei Wochen nicht reagiert, so dass hier ein Fall des § 66 Abs. 2 Satz 5 LPVG NRW vorliegt. Offen bleiben kann in diesem Zusammenhang daher auch, ob die Entscheidung des Dienstherrn, den Laufbahnwechsel einzuleiten, bereits den Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LPVG NRW erfüllt oder erst weitergehende innerdienstliche Weisungen, die zur Vorbereitung einer Versetzung in ein Amt einer anderen Laufbahn gemäß § 116 Abs. 3 Satz 1 LBG NRW regelmäßig erforderlich sind, wie etwa die Weisungen, sich bei der Bezirksregierung vorzustellen und an einer Unterweisung gemäß § 116 Abs. 3 Satz 2 LBG NRW, § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVO NRW teilzunehmen, die Zustimmungspflicht auslösen.

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Eine unzureichende Unterrichtung ist vom Personalrat hier nicht innerhalb von zwei Wochen nach Erhalt des Antrags auf Zustimmung und damit nicht rechtzeitig geltend gemacht worden. Daher kann dahinstehen, ob die vom Kläger geforderte Information darüber, welche Erwägungen für ein Absehen von einer Weiterverwendung im Polizeivollzugsdienst maßgeblich sind, für eine sachgerechte Ausübung des Mitbestimmungsrechts erforderlich war. Rechtlich bliebe ein vom Landrat zu verantwortender Verfahrensmangel bei der Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens jedenfalls mangels rechtzeitiger Rüge durch den Personalrat folgenlos. Die mit Zustimmung des Personalrats durchgeführte Maßnahme ist im Verhältnis zu dem von ihr Betroffenen nicht rechtswidrig.


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Mit dem Zulassungsvorbringen werden auch keine durchgreifenden Zweifel an der Richtigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichts aufgezeigt, die Entscheidung des Landrats, von einer nach § 116 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG NRW möglichen Weiterverwendung im Polizeivollzugsdienst abzusehen, sei ebenfalls nicht zu beanstanden.
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§ 116 Abs. 1 Halbsatz 2 LBG NRW ermächtigt den Dienstherrn, den polizeidienstunfähig gewordenen Beamten unter den dort genannten Voraussetzungen weiter im Polizeivollzugsdienst zu verwenden. Im Rahmen der dabei anzustellenden Verwendungsprognose steht dem Dienstherrn – wie bereits vom Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt – ein weites Organisationsermessen zu. Tritt bei einem Polizeivollzugsbeamten Polizeidienstunfähigkeit ein, so muss der Dienstherr zunächst prüfen, ob bei dem Beamten die Voraussetzungen für eine Weiterverwendung im Polizeivollzugsdienst vorliegen. Dies erfordert eine Prognose über dessen dienstliche Verwendung bis zu seiner Versetzung in den Ruhestand. Entscheidend ist dabei, ob die von dem Beamten auszuübende Funktion dessen Polizeidienstfähigkeit auf Dauer nicht mehr uneingeschränkt erfordert. Der Dienstherr darf in die Prognose weitreichende organisatorische und personalpolitische Erwägungen einstellen. Prüfungsmaßstab für die Fähigkeit eines Polizeibeamten, seine Dienstpflichten zu erfüllen, ist dabei nur im Ausgangspunkt sein abstrakt-funktionelles Amt; ergänzend treten dienstliche Gegebenheiten und Erfordernisse der jeweiligen Dienstbehörde, die einzelfallbezogene Einschätzung der Verwendungsbreite des Beamten im polizeilichen Innendienst, grundsätzliche Erwägungen personalwirtschaftlicher Art für den gesamten Polizeidienst sowie personalpolitische Prioritäten hinzu, die der Dienstherr im Rahmen seines Organisationsermessens setzen kann.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 01.08.03 – 6 A 1579/02 –, Beschlüsse vom 13.11.06 – 6 B 2086/06 –; 22.01.15 – 6 B 1022/14 –; 21.12.15 – 6 A 2131/14 –; 19.01.16 – 6 A 2348/14 – und 20.01.16 – 6 A 2630/14 -, jeweils juris.

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Dieses Organisationsermessen wird im konkreten Fall nicht – wie der Kläger meint - durch die Regelung in Nr. 10.2 der Richtlinie zur Durchführung der Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen (SGB IX) im öffentlichen Dienst im Landes Nordrhein-Westfalen, Runderlass des Innenministeriums vom 14.11.03 – 25–5.35.00–5/03 –, eingeschränkt. Die angeführte Bestimmung betrifft die Beurteilung behinderter Menschen im öffentlichen Dienst des Landes Nordrhein-Westfalen und hat damit einen anderen Anwendungsbereich.
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Die Ermessensentscheidung des Landrats wahrt auch die dargestellten gesetzlichen Anforderungen. Der Kläger wendet ein, das Verwaltungsgericht habe die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Suchpflicht nicht mit in den Blick genommen. Es genüge nicht, dass er auf seinem bisherigen Dienstposten als Betrugssachbearbeiter nicht mehr ordnungsgemäß verwendet werden könne, sondern maßgeblich sei, ob er in der Lage sei, überhaupt noch eine Tätigkeit im Sinne seines abstrakt funktionellen Amtes auszuüben. Dabei dürfe die Suche nach einer anderweitigen Verwendungsmöglichkeit nicht auf die Kreispolizeibehörde W.       beschränkt bleiben, sondern sei auf den gesamten Bereich des Dienstherrn, mithin alle Polizeibehörden in Nordrhein-Westfalen, zu erstrecken. Diesen Anforderungen genüge der angefochtene Bescheid nicht.
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Diese Einschätzung teilt der Senat nicht. Zunächst betreffen die vom Kläger zur Untermauerung seines Rechtsstandpunktes angeführte Entscheidungen des BVerwG,
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Urteil vom 05.06.14 – 2 C 22.13 – (in der Zulassungsbegründung wohl versehentlich mit dem Aktenzeichen 2 C 52.13 angegeben) und Beschluss vom 06.11.14 – 2 B 97.13 -, beide juris,
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Sachlagen, bei denen es auf die Frage der Suchpflicht nicht entscheidungstragend ankam. Denn in beiden Fällen bestand für den Dienstherrn ohnehin keine Suchpflicht, weil der jeweilige Kläger im maßgeblichen Zeitraum keinerlei Dienst, auch keine Bürotätigkeit, leisten konnte. Auch ist in dem Beschluss vom 6.11.14 lediglich die Rede davon, dass die Anforderungen für die Suchpflicht nach § 42 Abs. 3 BBG a.F. herangezogen werden „könnten“.
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Unbeschadet dessen hat der Senat in seinen Beschlüssen vom 21.12.15 – 6 A 2131/14 –, vom 19.01.16 – 6 A 2348/14 – und vom 20.01.16 – 6 A 2630/14 -, jeweils a.a.O., bereits ausgeführt, dass weder der Wortlaut noch die Entstehungsgeschichte des § 116 Abs. 1 LBG NRW,
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vgl. dazu mit ausführlicher Begründung OVG NRW, Urteil vom 01.08.03, a.a.O., bezüglich § 194 Abs. 1 LBG NRW, der in die Neufassung des LBG NRW vom 21. April 2009 (GV. NRW. S. 224) ohne Änderung als § 116 Abs. 1 übernommen wurde, sowie nachgehend diese Entscheidung bestätigend BVerwG, Urteil vom 03.03.05 – 2 C 4.04 –, juris.
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noch seine systematische Einordnung etwas dafür hergeben, dass die Anordnung eines Laufbahnwechsels die vergebliche landesweite Suche nach einer anderweitigen Verwendungsmöglichkeit im vorstehenden Sinne voraussetzt. Damit setzt sich der Senat nicht in Widerspruch mit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 6.11.14. Denn diese betrifft ebenso wie das im Schriftsatz vom 29. Juni 2016 vom Kläger benannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. März 2015 – 2 C 37.15 – (juris) ein Verfahren, in dem die vorzeitige Zurruhesetzung eines Polizeivollzugsbeamten verfügt worden war. Vorliegend geht es hingegen um die Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit sowie die abschlägige Entscheidung über eine Weiterverwendung im Polizeivollzugsdienst. Insbesondere ist mit Blick auf die gesundheitlichen Einschränkungen des Klägers nicht die Zurruhesetzung, sondern ein Laufbahnwechsel vorgesehen. Die besonderen Anforderungen, die das Bundesverwaltungsgericht für die Suchpflicht nach § 42 Abs. 3 BBG a.F. aufgestellt hat (Urteil vom 26.03.09 – 2 C 73.08 –), sind indessen Ausdruck des Grundsatzes „Weiterverwendung vor Versorgung“, d.h. sie sind mit Blick auf die ansonsten notwendige Zurruhesetzung entwickelt worden.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.03.09 – 2 C 73.08 –, juris, und OVG NRW, Beschluss vom 21.12.15, a.a.O.
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Insoweit hat auch das Bundesverwaltungsgericht in dem Urteil vom 26.03.09 diesen Aspekt als maßgeblichen Gesichtspunkt für die (strengen) Anforderungen an die Suche nach einer anderweitigen Verwendung des Beamten in den Mittelpunkt seiner Argumentation gerückt. Ziel der die Suchpflicht des Dienstherrn begründenden Vorschrift des § 42 Abs. 3 BBG sei es, Pensionierungen vor Erreichen der Altersgrenze so weit wie möglich zu vermeiden (vgl. Rn. 20), den Beamten durch den Laufbahnwechsel im aktiven Dienst zu halten (vgl. Rn. 23) bzw. dienstunfähige Beamte nach Möglichkeit im aktiven Dienst zu halten (vgl. Rn. 25) und dem gesetzlichen Vorrang der weiteren Dienstleistung vor der Frühpensionierung Rechnung zu tragen (vgl. Rn. 26). Dass diese Erwägungen nur tragen, wenn – anders als hier – überhaupt eine Zurruhesetzung im Raum steht, liegt auf der Hand. Der vorliegend für den Kläger vorgesehene Laufbahnwechsel wird sogar ausdrücklich als Ziel der Suchpflicht genannt.
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Vor diesem Hintergrund besteht auch kein Anlass, das weite Organisationsermessen des Dienstherrn in dem vom Kläger begehrten Sinn einzuschränken. Vielmehr verlangen die Besonderheiten des Polizeivollzugsdienstes, wie etwa der Umstand, dass der Polizeivollzugsbeamte im Falle seiner Weiterverwendung ggf. über viele Jahre nur in einem kleinen Ausschnitt vollzugspolizeilicher Tätigkeit eingesetzt werden kann, und der ihm gleichwohl zu Gute kommende Belastungsausgleich für Polizeivollzugsbeamte, ein weit gefasstes Ermessen des Dienstherrn.
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Vgl. ausführlich dazu OVG NRW, Urteil vom 1.08.03, a.a.O., Rn. 19, 23 ff.
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Dieses Verständnis hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem nachfolgenden Urteil vom 3.03.05,
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– 2 C 4.04 –, a.a.O., Rn. 13,
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bestätigt. Es hat im Zusammenhang mit dem Ermessen des Dienstherrn zudem betont, dass es u.a. mit Blick auf die begrenzte Verfügbarkeit solcher Dienstposten gerade einem jüngeren polizeidienstunfähigen Polizeivollzugsbeamten, der noch viele Jahre auf die Berücksichtigung seiner körperlichen Einschränkungen angewiesen ist, zuzumuten sei, sich auf eine andere Laufbahn einzustellen.
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Ist nach alldem die Übertragung der Grundsätze in dem Urteil des Bundesverwaltungsgericht vom 26.03.09 auf die vorliegende Fallkonstellation nicht angezeigt, gibt es auch keinen Grund für eine Ausdehnung der strengen Suchpflicht auf die Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen.
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Hinzu kommt, dass das weite Organisationsermessen des Dienstherrn – wie oben dargestellt – auch grundsätzliche Erwägungen personalwirtschaftlicher Art für den gesamten Polizeivollzugsdienst sowie das Setzen personalpolitischer Prioritäten zulässt. Das bedeutet, dass es selbst dann, wenn aktuell ein Dienstposten frei wäre, den der gesundheitlich eingeschränkte Beamte wahrnehmen könnte, ermessensgerecht sein kann, diesen nicht ihm zuzuweisen, sondern ihm den Laufbahnwechsel abzuverlangen.
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Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 3.03.05, a.a.O., Rn. 13, OVG NRW, Beschlüsse vom 21.12.15, vom 22.01.15, vom 13.11.06 und Urteil vom 1.08.03 – 6 A 1579/02 –, jeweils a.a.O.
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In dem Bescheid des Landrats vom 6.08.13 wird hierzu auf Seite 4 nachvollziehbar angeführt, dass die demographische Situation in der Kreispolizeibehörde W.       es nicht ermögliche, einen Polizeivollzugsbeamten wie den Kläger mit den festgestellten Einschränkungen in der täglichen Dienstverrichtung weiter im Polizeivollzugsdienst zu belassen. Auch der in der Vergangenheit festgestellte massive Leistungsabfall schließe dies aus. Im erstinstanzlichen Verfahren hat das beklagte Land diese Ermessenserwägungen weiter ergänzt und vorgetragen, dass die tatsächliche Personalstärke in der Kreispolizeibehörde seit Jahren zurückgehe, weshalb es erforderlich sei, dass jeder auf einem Sachbearbeiterdienstposten eingesetzte Polizeivollzugsbeamte wegen der immer komplexer gewordenen Ermittlungsverfahren alle dort anfallenden Aufgaben erledigen können müsse. Dies sei im Falle des Klägers nicht gewährleistet. In keiner der Direktionen bestünde eine Verwendungsmöglichkeit für ihn. Geeignete Funktionen seien nicht vakant. Eine andere organisatorische Ausrichtung und Umverteilung der Aufgaben mit dem Ziel eine Verwendungsmöglichkeit für den Kläger zu schaffen, sei nicht möglich. Hierbei handelt es sich sämtlich um sachgerechte und am Sinn und Zweck der Regelung des § 116 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW orientierte Kriterien. Die Kritik des Klägers blendet insbesondere den Umstand aus, dass er bereits seit 2006 auf einem Dienstposten eingesetzt ist, der lediglich die Erfüllung eines eng begrenzten Teils des üblichen Aufgabenspektrums eines Sachbearbeiters in einer Kreispolizeibehörde erforderte, und er auch dort seit 2011 nicht mehr in der Lage gewesen ist, schwierigere Ermittlungsvorgänge vom Schreibtisch aus unter Nutzung des Internets zu bearbeiten. Entgegen der Auffassung des Klägers hat der Landrat bei seiner Ermessensentscheidung auch sein Alter mitberücksichtigt. Insoweit hat er im Zeitpunkt des Bescheiderlasses rechtsfehlerfrei in seine Entscheidung eingestellt, dass der Kläger abzüglich der für den Laufbahnwechsel benötigten Unterweisungszeit mindestens zehn Jahre bis zum Eintritt in den Ruhestand im allgemeinen Verwaltungsdienst tätig sei könne, mithin kein Missverhältnis zwischen Umschulungsaufwand und Verwendungszeitraum zu erwarten sei. Vor diesem Hintergrund ist die Entscheidung, den Laufbahnwechsel einzuleiten, nicht unverhältnismäßig.
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Schließlich entkräftet auch der weitere Zulassungsvortrag die Wertung des Verwaltungsgerichts nicht, die Regelung in Nr. 15.3 der Richtlinie zur Durchführung der Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen (SGB IX) im öffentlichen Dienst im Landes Nordrhein-Westfalen, Runderlass des Innenministeriums vom 14.11.03 – 25–5.35.00–5/03 –, finde im Fall des Klägers keine Anwendung. Diese entspricht der Rechtsprechung des Senats, wonach die Dienstunfähigkeit persönlicher Natur ist und keinen organisatorischen, strukturellen oder betriebsbedingten Grund im Sinne der Richtlinie darstellt.
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Vgl. im Einzelnen: OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2010 – 6 A 224/08 –, juris.
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Diese Rechtsprechung wird mit dem Vorbringen des Klägers nicht in Frage gestellt.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
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