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Disziplinarrecht: Verhältnis von Strafverfahren und Disziplinarverfahren

Das Bundesdisziplinargesetz wurde im Jahr 2009 in dem Bereich geändert, der die Frage regelt, ob neben einer strafrechtlichen Bestrafung noch eine Disziplinarmaßnahme in Betracht kommt.

Zum Zeitpunkt der nachfolgenden Entscheidung war die Gesetzeslage so, dass eine an sich gebotene Zurückstufung nur noch unter besonderen Umständen verhängt werden durfte.
Das Gesetz wurde danach geändert. Aber ähnliche Überlegungen - eine Sperrwirkung - gelten jetzt immer noch im Hinblick auf die Disziplinarmaßnahmen Verweis, Geldbuße und Gehaltskürzung.

Es gibt Fälle, in denen eine disziplinarrechtliche Maßnahme nach einer strafgerichtlichen Ahndung nicht mehr zulässig ist.
Aber keinesfalls können Sie von einem generellen "Verbot der Doppelbestrafung" ausgehen.

BVerwG, Urteil vom 23.02.05 - 1 D 13.04 -

Gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 2 BDG ist nach einer Verurteilung in einem sachgleichen Strafverfahren eine Zurückstufung grundsätzlich nur zulässig, wenn konkrete Anhaltspunkte für eine Wiederholungsgefahr vorliegen.

Dieses Maßnahmeverbot und das auf getilgte Zurückstufungen erweiterte Verwertungsverbot gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 BDG gelten wegen materiellrechtlicher Besserstellung der angeschuldigten Beamten auch in so genannten Altverfahren nach der BDO (Fortführung der mit Urteil vom 17.03.04 - BVerwG 1 D 23.03 - BVerwGE 120, 218 = NVwZ 2005, 96 begründeten Rechtsprechung).
Hinweis: § 14 BDG wurde im Februar 2009 geändert (BGBl I 2009, 255).
Das Maßnahmeverbot gilt jetzt nicht mehr, wenn eine Zurückstufung angemessen erscheint.


Der Fall war "nicht von Pappe":
Ein Schalterbeamter hat in 57 Fällen insgesamt 55.100,00 DM zu Lasten des Postbankgirokontos einer Bekannten ausgezahlt, obwohl er wusste, dass das Konto kein Guthaben aufwies. Im sachgleichen Strafverfahren ist der Beamte wegen Untreue in 57 Fällen zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von 11 Monaten auf Bewährung verurteilt worden.

Das VG hat den Beamten aus dem Dienst entfernt.
Die Berufung des Beamten hat Erfolg und führt zur Einstellung des Disziplinarverfahrens.

...

Das VG hat das Fehlverhalten des Beamten zutreffend als Untreue zum Nachteil des Dienstherrn gewertet, die nicht regelmäßig die disziplinarische Höchstmaßnahme zur Folge hat, so dass die Disziplinarmaßnahme  im Hinblick auf die denkbare Variationsbreite derartiger Verfehlungen nach den besonderen Umständen des Einzelfalles zu bemessen ist. Die Höchstmaßnahme kann allerdings dann verhängt werden, wenn die Veruntreuung von besonderen erschwerenden Umständen gekennzeichnet war, vor allem wenn der Beamte unter missbräuchlicher Ausnutzung seiner dienstlichen Aufgaben und Möglichkeiten zur Erlangung persönlicher materieller Vorteile gehandelt oder dem Dienstherrn erheblichen Schaden zugefügt hat.

Der Beamte hat nicht um eigener materieller Vorteile Willen, sondern aus Hilfsbereitschaft gehandelt. Das Fehlen materiell-eigennütziger Motive führt nach der ständigen Rechtsprechung des Senats regelmäßig zu der Bewertung, dass das Gewicht des Dienstvergehens gemindert wird (vgl. Urteil vom 07.11.95 - BVerwG 1 D 1.95). Vorliegend hat der Beamte in einem relativ kurzen Zeitraum von etwa sechs Monaten einen Gesamtschaden von 55.000,00 DM verursacht. Er hat zeitweise fast täglich 1.000,00 DM unter Umgehung des elektronischen Buchungssystems ausgezahlt. Ein derartiges Verhalten führt auch beim Fehlen materiell-eigennütziger Motive grundsätzlich zur Verhängung der Höchstmaßnahme.

Von der grundsätzlich gebotenen Entfernung des Beamten aus dem Dienst hat der Senat abgesehen, weil dem Beamten der Milderungsgrund der freiwilligen Offenbarung vor Entdeckung der Tat zugebilligt werden konnte. Durch das Einlegen und die Buchung des Auszahlungsscheines, der die Summe der zu diesem Zeitpunkt offenen Beträge umfasste, hat der Beamte nachprüfbar und unwiderruflich zu erkennen gegeben, dass und an wen er Geld in dieser Höhe ausgezahlt hat. Durch diesen Vorgang wurde das Fehlverhalten des Beamten und der Mittäterin aufgedeckt. Der Beamte hat auch, wie der Milderungsgrund voraussetzt, ohne Furcht vor konkreter Entdeckungsgefahr gehandelt. Zwar hat der Beamte im Vorermittlungsverfahren ausgesagt, er habe den Scheck über 44.500,00 DM gebucht, weil er Angst vor einer möglichen Kassenprüfung gehabt habe. Damit wird jedoch lediglich die Furcht vor allgemeiner, nicht konkreter Entdeckungsgefahr umschrieben. Denn der Beamte hat auch ausgesagt, es habe vor diesem Vorfall nie Kassenprüfungen gegeben, danach jedoch sehr viele. Hieraus ergibt sich, dass zum Tatzeitpunkt weder ein Prüfungstermin festgelegt war noch der Beamte mit einer unangemeldeten Prüfung rechnen musste. Dem Beamten ging es, wie er sich im Vorermittlungsverfahren ausdrückte, darum, »in einem lichten Moment« endlich einen Schlussstrich zu ziehen.

Entgegen der Auffassung der Einleitungsbehörde scheitert die Anwendung des Milderungsgrundes nicht daran, dass der Beamte zum »alsbaldigen« Ausgleich des Schadens, für den er neben der Mittäterin B. als Gesamtschuldner haftet, nicht in der Lage wäre.
Die Voraussetzung der Fähigkeit zu alsbaldigem Ausgleich des Schadens hat der Senat (BVerwGE 103, 164) ausdrücklich aufgegeben. Bereits mit Urteil vom 28.06.88 - BVerwG 1 D 99.87 - hat der Senat die Auffassung vertreten, dass mit dem Begriff der Fähigkeit zu alsbaldigem Schadensausgleich weder ein bestimmtes Zeitmaß umschrieben noch mit ihm eine Höchstdauer festgelegt werden sollte; es sollte lediglich nur ein Merkmal in zeitlicher Hinsicht fixiert werden, das die Möglichkeit zur Abgrenzung von Vermutungen und Erwartungen bietet, die letztlich ohne realen Hintergrund und deshalb zu vage sind. Wenn der Beamte wieder voll alimentiert wird, ist er trotz anderweitiger Schulden zum Schadensausgleich in der Lage. Zudem kann der Dienstherr gegenüber den nach § 96 Abs. 2 BDO nachzuzahlenden Beträgen die Aufrechnung nach § 84 Abs. 2 BBG erklären. Da nach unanfechtbarem Abschluss des Disziplinarverfahrens nunmehr feststeht, dass die einbehaltenen Beträge nicht verfallen, sondern nachzuzahlen sind, ist eine Aufrechnung nunmehr zulässig (BVerwGE 76, 22, 24).

Die Voraussetzungen, unter denen trotz Vorliegens eines für Zugriffsdelikte anerkannten Milderungsgrundes ausnahmsweise auf die Höchstmaßnahme zu erkennen ist, liegen nicht vor. Dem Beamten können Begleitkriminalität oder eine besondere kriminelle Intensität oder Rücksichtslosigkeit nicht vorgeworfen werden. Der Häufigkeit der einzelnen Dienstpflichtverletzungen über einen längeren Zeitraum und dem hohen Schaden steht gegenüber, dass der Beamte nicht aus materiellem Eigennutz gehandelt hat und er sich von der fordernden Fremdbestimmung durch die Sozialhilfeempfängerin wegen der deutlich zu Tage getretenen Ansätze einer Persönlichkeitsstörung, auch wenn diese die Voraussetzungen der §§ 20, 21 StGB nicht erfüllten, nur unter größtem Leidensdruck hat abgrenzen können.

Die danach an sich angemessene Zurückstufung des Beamten darf jedoch nicht ausgesprochen werden. In Fortführung der neueren Senatsrechtsprechung ... kommt § 14 Abs. 1 Nr. 2 BDG zur Anwendung. Nach dieser Vorschrift dürfen bei unanfechtbar verhängter Strafe wegen desselben Sachverhalts eine Kürzung der Dienstbezüge oder eine Zurückstufung nur ausgesprochen werden, wenn dies zusätzlich erforderlich ist, um den Beamten zur Pflichterfüllung anzuhalten.

Nach bisheriger ständiger Rechtsprechung zu § 14 BDO ist eine zusätzliche Maßnahme nur nach individueller Prüfung des Einzelfalles beim Vorliegen konkreter Umstände für eine Wiederholungsgefahr zulässig, wenn also konkrete Befürchtungen ersichtlich sind, der Beamte werde sich trotz der ihm wegen desselben Sachverhalts bereits auferlegten Kriminalstrafe erneut einer Dienstpflichtverletzung schuldig machen (BVerwGE 76, 43). Bei der Prüfung im Rahmen des § 14 BDO hat der Senat von einem Nachmessen oder Nachprüfen der Höhe oder Angemessenheit der strafgerichtlich verhängten Maßnahme Abstand genommen. Für die konkret-individuelle Prüfung, ob zusätzlich eine Disziplinarmaßnahme verhängt werden muss, hat er die Bemessung der Strafe als unerheblich angesehen. Die Grundsätze dieser Rechtsprechung waren dem Gesetzgeber bei der Kodifizierung des BDG bekannt. Er hat sie in keiner Weise in Frage gestellt. Auch über die bisherige Bandbreite hinaus besteht kein Anlass, sie grundsätzlich aufzugeben und wesentlich andere Kriterien zu entwickeln. Der Gesetzgeber hat für das Bundesdisziplinargesetz im Gegensatz zur gleichzeitigen Novellierung des § 16 WDO in die Neuregelung des § 14 BDG die Zurückstufung bewusst einbezogen und damit den Gerichten eine wesentliche Möglichkeit zur Differenzierung bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme genommen.

Ob ausnahmsweise etwas anderes zu gelten hat, wenn die zu verhängende Disziplinarmaßnahme und die Sanktion im Strafverfahren ihrer Art und Wirkung nach zueinander gänzlich außer Verhältnis stehen - etwa bei einer an sich gebotenen Zurückstufung einerseits und Auflagen und Weisungen, deren Erfüllung die endgültige Einstellung des sachgleichen Strafverfahrens gemäß § 153 a StPO nach sich zieht, andererseits -, kann hier offen bleiben. Eine solche Fallgestaltung liegt hier nicht vor. Der Beamte ist im Strafverfahren zu elf Monaten Freiheitsstrafe auf Bewährung verurteilt worden.

Gegen eine ausnahmslose Einbeziehung der Zurückstufung bestehen zumindest erhebliche rechtspolitische, wenn nicht verfassungsrechtliche Bedenken. Die Erstreckung des Maßnahmeverbots auf die zweithöchste Disziplinarmaßnahme eröffnet im Hinblick auf die Gleichheit der Rechtsanwendung vielfältige Umgehungsmöglichkeiten. Dienstvorgesetzte könnten von ihrem Ermessen, Strafanzeige gegen die Beamten zu erstatten, Abstand nehmen, damit ein Fehlverhalten eines Beamten auch unterhalb der Maßnahme der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis disziplinar angemessen gemaßregelt werden kann. Nach den Erfahrungen des Senats wird hiervon auch zunehmend Gebrauch gemacht. Andererseits könnte ein Beamter durch eine Selbstanzeige ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren in Gang setzen, das in Honorierung der Selbstanzeige oftmals sogar gemäß § 153 a StPO eingestellt werden mag, was, wenn man dem Willen des Gesetzgebers eine systematisch undifferenzierte Anwendung des Maßnahmeverbots über die gesamte Bandbreite der Regelung unterstellen wollte, ebenfalls eine Einstellung des Verfahrens gemäß § 14 BDG nach sich ziehen würde. Bei nach Abschluss des rechtskräftigen Disziplinarverfahrens erstatteter Selbstanzeige könnte ein Wiederaufnahmeverfahren gemäß § 71 Abs. 1 Nr. 8 BDG betrieben werden (vgl. zu allem Mayer, ZBR 2005, 80, 83). Verfassungsrechtlich bedenklich könnte die Neuregelung sein, weil nicht jedes disziplinare Fehlverhalten auch ein strafbares Verhalten darstellt und in diesen anderen Fällen von vornherein die Möglichkeit ausscheidet, anstelle einer Zurückstufung mit einem Strafbefehl und geringer Geldstrafe oder der Einstellung des Strafverfahrens unter Auferlegung einer Geldbuße davonzukommen. Das Bundesverfassungsgericht hat bisher eine Anrechnung nur bei gleichartigen Maßnahmen für zulässig gehalten (also Anrechnung einer Geldstrafe auf die Gehaltskürzung, Anrechnung eines Arrests auf eine Freiheitsstrafe (BVerfGE 27, 180, 192 f., BVerfGE 21, 378, 391). Mit einer unterschiedslosen Einbeziehung der Zurückstufung als einer gegenüber der Geldstrafe oder Geldbuße ungleichartigen Maßnahme hätte der Gesetzgeber nicht mehr materielle Gerechtigkeit bewirkt, sondern die Rechtsanwendungsgleichheit gefährdet. Wollte man hingegen die vom Gesetzgeber nicht in Frage gestellte bisherige Rechtsprechungssystematik aufgeben, würde man in vielen Fällen die vom Gesetzgeber erkennbar angestrengte Milderungstendenz in ihr Gegenteil verkehren.

In Anwendung der bisherigen Rechtsprechungsgrundsätze ergibt sich hier Folgendes: Konkrete Umstände für eine Wiederholungsgefahr hat der Senat in seiner Rechtsprechung in Einzelfällen daraus abgeleitet, dass ein Beamter einschlägig vorbelastet war. Hier verhielt es sich zwar so, dass der Beamte wegen Entnahme eines Betrages von 1.100,00 DM aus der von ihm geführten Schalterkasse gegen Hingabe eines ungedeckten Schecks durch Urteil des BDiszG 1984 in das Amt eines Postassistenten versetzt wurde. Diese frühere Zurückstufung unterliegt jedoch gemäß § 85 Abs. 10 Satz 1, § 16 Abs. 1 Satz 1 BDG einem Verwertungsverbot. Aufgrund dieser Vorschrift darf eine Zurückstufung nach sieben Jahren bei weiteren Disziplinarmaßnahmen nicht mehr berücksichtigt werden. Die Zurückstufung ist in der entsprechenden Regelung des § 119 Abs. 1 Satz 1 BDO nicht enthalten. Bei § 119 BDO und § 16 BDG handelt es sich um zugunsten der Beamten ergangene Schutzvorschriften, auf deren Vollzug sie verzichten können (BVerwGE 113, 361 ,364). Einen derartigen Verzicht hat der Beamte nicht ausgesprochen, so dass das Verwertungsverbot greift. Maßgeblich ist auch hier die Vorschrift im neuen Recht. Die Regelung über das Verwertungsverbot ist materiellrechtlicher Natur. Diese Würdigung entspricht der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zur vergleichbaren Vorschrift des früheren § 49 Abs. 1 und jetzigen § 51 Abs. 1 BZRG, wonach es sich auch bei diesen Vorschriften um Regelungen des sachlichen Rechts handelt und die Neuregelung, die als milderes Gesetz im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 StGB (jetzt Abs. 3) auch im Revisionsverfahren zu berücksichtigen sei (BGH St 24, 378, 382). Das Verwertungsverbot bewirkt hier, dass die frühere Zurückstufung nicht als tilgungsreife einschlägige Vorbelastung und insbesondere nicht als konkreter Umstand für eine Wiederholungsgefahr herangezogen werden darf. Sie muss bei der historischen Persönlichkeitsbetrachtung außer Betracht bleiben.

Mangels Berücksichtigungsfähigkeit der einschlägigen Vorstrafe fehlt es an Gründen für eine konkrete Wiederholungsgefahr (wird ausgeführt).
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Bundesdisziplinargesetz Text Disziplinarmaßnahmen lästige Nebenfolgen
Verfahrenseinleitung Verwaltungsermittlungen von Amts wegen Selbstentlastungsantrag ein einziges Verfahren
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