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Dienstliche Beurteilung nur durch Punktwerte?

Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hatte sich einer Frage angenommen, die schließlich am 17.09.15 auch das Bundesverwaltungsgericht beschäftigte.
Unter dem Aktenzeichen 2 C 13.14 erging ein Urteil, das Sie auf der Internetseite des Gerichts finden.
Das Gericht hat in einem weiteren Urteil vom 28.01.16 - BVerwG 2 A 1.14 - seine Rechtsprechung noch einmal bekräftigt.
Hier nur der 3. Leitsatz der Entscheidung:
"3. Die Begründung des Gesamturteils der dienstlichen Beurteilung muss nachvollziehbar erkennen lassen, auf welche Weise der Beurteiler durch Gewichtung der einzelnen Leistungsmerkmale zu dem abschließenden Gesamtergebnis gelangt ist (im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 17.09.15 - 2 C 27.14 -)."
Am 27.10.16 hat das Gericht beschlossen, sich dieser Frage auch künftig noch einmal anzunehmen, und zwar in dem Verfahren BVerwG 2 C 51.16.

 
Diese Rechtsprechung bemängelt, was uns schon länger Sorgen machte: werden nur Punkte oder Noten mitgeteilt, so ist die Beurteilung für den betroffenen Beamten überhaupt nicht überprüfbar und sie ist ihm auch nicht plausibel gemacht.
Hiergegen äußert der VGH Bedenken.
Wenn auch die Zeit über das Urteil des VGH hinweg gegangen sein mag und die Auswertung der Urteile des Bundesverwaltungsgericht Vorrang haben sollte,  so können doch auch Urteile von Gerichten etwas Zeitloses haben. Wichtig ist in erster Linie die Kraft der Argumente. Und die des VGH BW sind gut! Deshalb nachstehend noch einmal ein Auszug aus der Entscheidung.

Man muss aber heute sagen: Ja, Beurteilungen können im Ankreuzverfahren erstellt werden. Es muss dann aber grundsätzlich das Gesamtergebnis plausibel begründet werden.
Unser Hamburgisches Oberverwaltungsgericht sagt dazu in einem Beschluss vom 19.02.16 - 5 Bs - 212/15, juris - folgendes:
"Ein einheitliches Leistungsbild, das eine Begründungspflicht für das Gesamturteil ausnahmsweise entfallen lässt, liegt nach den vom Bundesverwaltungsgericht angelegten strengen Maßstäben, denen das Beschwerdegericht aus Gründen der Rechtseinheitlichkeit folgt, selbst dann nicht vor, wenn der betroffene Beamte zu 5/6 mit einer und nur zu 1/6 mit einer anderen Einzelnote bewertet wurde (im konkreten Fall hatte der insgesamt mit D beurteilte betroffene Beamte 20 mal die Note D und viermal die Note C erreicht)."

Jedoch hat sich das Bundesverwaltungsgericht dazu dann noch einmal geäußert, und zwar in einem Urteil vom 17.03.16 - 2 A 4.15:
RN32
Schließlich leidet die dienstliche Beurteilung auch nicht deshalb an einem Begründungsdefizit, weil das Gesamturteil nicht gesondert begründet worden ist. Zwar ist das Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung regelmäßig begründungspflichtig. Entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil aber ausnahmsweise dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt (BVerwG, Urteil vom 17.09.15 - 2 C 27.14 - ZBR 2016, 134 Rn. 37). Ein solcher Fall liegt hier vor.
Die Klägerin ist in der entscheidenden Leistungsbewertung bei 15 Einzelkriterien 13-mal mit der Höchstnote "9" und zweimal mit der nächstniedrigeren Notenstufe "8" beurteilt worden. Damit ist eine gesonderte schriftliche Begründung für das Gesamturteil "9" entbehrlich.
Etwas anderes folgt auch nicht aus dem gemischteren Bild der Befähigungsbeurteilung der Klägerin (10-mal Höchstbewertung D, 9-mal Bewertung C). Die Befähigungsnote erlangt hier keine Auswirkung, weil die Klägerin bereits die Spitzennote hat und für die künftige Vergabe eines höheren Statusamtes keine Besonderheiten ersichtlich sind, die in der Leistungsbewertung auf dem bisherigen Dienstposten nicht abgebildet werden konnten.


Aber hier nun das Urteil des VGH BW, welches - neben anderen Entscheidungen - den argumentativen Stein ins Rollen brachte:

VGH BW, Urteil vom 25.9.2012, 4 S 660/11

aa) In seinem Urteil vom 31.07.12 (- 4 S 575/12 -) hat der Senat, wie schon zuvor in seinem Beschluss vom 29.11.10 (- 4 S 2416/10 -) entschieden, dass das (auch richtlinienkonforme) Unterlassen einer jeglichen Begründung der (allein) durch Punkte ausgedrückten Bewertung von Leistungsmerkmalen rechtswidrig ist. Er hat unter Verweis insbesondere auf die bundesverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zum Erfordernis der die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Abfassung einer dienstlichen Beurteilung (BVerwG, Urteil vom 11.12.08 - 2 A 7.07 -) dazu ausgeführt:

„Zwar ist es - mangels anderweitiger Regelung in Gesetz oder Rechtsverordnung - grundsätzlich zulässig, die Noten, auch die Gesamtnote, allein durch eine Zahl (Punkte) auszudrücken, doch erfordert es der Anspruch sowohl aus Art. 33 Abs. 2 GG als auch - bezogen auf das gerichtliche Verfahren - aus Art. 19 Abs. 4 GG, dass schon die dienstliche Beurteilung selbst in einer die gerichtliche Nachprüfung ermöglichenden Weise klar abgefasst ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245 und Urteil vom 11.12.08 - 2 A 7.07 -).
Die Beurteilung muss geeignet sein, den - den Beurteilten nicht kennenden - Leser in den Stand zu setzen, sich ein klares Bild über das Leistungsvermögen und die charakterlichen Eigenarten des Beurteilten zu machen, wobei vom Wortlaut des verfassten Textes auszugehen ist (BVerwG, Beschluss vom 21.07.1992 - 1 WB 87.91 -, BVerwGE 93, 279).

Dem genügt eine dienstliche Beurteilung jedenfalls dann nicht, wenn für deren Bewertung der einzelnen Leistungsmerkmale durch Vergabe einer bestimmten Punktzahl jegliche Begründung fehlt.
Denn ohne eine Begründung ist der Kläger nicht - wie erforderlich - in der Lage, seine dienstliche Beurteilung (…) nachzuvollziehen. (…) Eine effektive gerichtliche Kontrolle der dienstlichen Beurteilungen der Bewerber, die weder (überprüfbare) Tatsachen noch (zusammenfassende) Wertungen und auch keinen Hinweis auf die jeweils zugrunde liegende Erkenntnisquelle (Einholung von Beurteilungsbeiträgen) enthalten, ist nicht möglich. (…)
Die dienstliche Beurteilung dient der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Gebots, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG).
Sie trägt zugleich dem dadurch ebenfalls geschützten Anliegen des Beamten Rechnung, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und Leistung voranzukommen. (…) Ihre wesentliche Aussagekraft erhält eine dienstliche Beurteilung erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.12.08). Eine Begründung ist vor diesem Hintergrund Voraussetzung dafür, dass die Beurteilung ihren Zweck erfüllen kann, einen Vergleich der Beamten untereinander anhand vorgegebener Sach- und Differenzierungsmerkmale zu ermöglichen. Praktische Schwierigkeiten und der vom Beklagten geltend gemachte verwaltungsmäßige Mehraufwand rechtfertigen es nicht, den durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleisteten Rechtsschutz einzuschränken (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.08.03 - 2 C 14.02 -, BVerwGE 118, 370 m.w.N.).“

Zum von Beklagtenseite in der mündlichen Verhandlung erhobenen Einwand, dass mit dem Kläger seine dienstliche Beurteilung jedenfalls mündlich besprochen worden sei, hat der Senat in der zitierten Entscheidung weiter ausgeführt:

„Der Beklagte kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die dienstliche Beurteilung mit dem Kläger mündlich besprochen worden ist. Die ... vorgeschriebene Bekanntgabe und (auf Verlangen des Beamten) Besprechung der Beurteilung gibt dem Dienstherrn (nur) Gelegenheit, dem Beamten die Ergebnisse der Beurteilung und ihre Grundlagen näher zu erläutern. Das Fehlen jeglicher Begründung für die bei den einzelnen Leistungsmerkmalen und beim Gesamturteil - das unter Würdigung des Gesamtbildes der Leistungen zu bilden ist - vergebenen Punktzahlen (Bewertung) kann dadurch nicht kompensiert werden (vgl. hierzu bereits Senatsbeschluss vom 29.11.10, a.a.O.). Angesichts dessen, dass die dienstlichen Beurteilungen maßgebliche und hier sogar einzige Grundlage der Auswahlentscheidung (gewesen) sind, gilt insoweit letztlich nichts anderes als im Hinblick auf die aus Art. 33 Abs. 2 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG folgende Verpflichtung des Dienstherrn, die wesentlichen Auswahlerwägungen schriftlich niederzulegen (vgl. hierzu BVerfG, Kammerbeschluss vom 09.07.07 - 2 BvR 206/07 -, BVerfGK 11, 398; BVerwG, Beschluss vom 16.12.08, a.a.O.; s. nunmehr auch zur Dokumentationspflicht bei Abbruch eines Auswahlverfahrens BVerfG, Kammerbeschluss vom 28.11.11 - 2 BvR 1181/11 -, IÖD 2012, 38 und BVerwG, Urteil vom 26.01.12). Hiervon erfasst sind nicht zuletzt auch die dienstlichen Beurteilungen der Konkurrenten, die mit dem Kläger nicht besprochen werden.“

Auch der von Beklagtenseite in der mündlichen Verhandlung erhobene weitere Einwand, dass aber jedenfalls im Laufe von Widerspruchs- und Klageverfahren eine fehlende Begründung nachgeholt worden sei, verfängt nach der zitierten Rechtsprechung des Senats nicht. Hierzu heißt es weiter:

„Das Bundesverwaltungsgericht hat (…) im Zusammenhang mit der nachträglichen Begründung einer Auswahlentscheidung im gerichtlichen Verfahren ausgeführt, dass bei Einschätzungen, bei denen - wie hier - ein Beurteilungsspielraum besteht, im gerichtlichen Verfahren nur eine Ergänzung oder Präzisierung der Erwägungen, nicht aber eine vollständige Nachholung oder Auswechslung zulässig sei (BVerwG, Beschluss vom 16.12.08, a.a.O.; s.a. BVerfG, Kammerbeschluss vom 09.07.07, a.a.O.). Eine Heilung des vollständigen Begründungsmangels einer dienstlichen Beurteilung ist damit ausgeschlossen, denn die nachgeschobenen Erläuterungen kommen einer wesentlichen Änderung der Beurteilung gleich.“

Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 18.07.08 ist schon gemessen daran rechtswidrig. Ihr fehlt jegliche Begründung der vergebenen Punktzahlen sowohl für die einzelnen Leistungsmerkmale Arbeitsmenge, Arbeitsweise und Arbeitsgüte als auch für das Gesamturteil. Der Kläger kann aus der Regelbeurteilung vom 18.07.08 seinen damaligen Leistungsstand und die getroffene Bewertung nicht nachvollziehen. Vor diesem Hintergrund ist weder überprüfbar, auf welcher Grundlage (etwa auch persönlicher Erledigungsstatistiken) das Leistungsmerkmal der Arbeitsmenge beurteilt worden ist, noch ob die vom Kläger in den Vordergrund gerückte Dauer seiner Dienstzugehörigkeit und Lebensarbeitsleistung in die Bewertung der drei Leistungsmerkmale mit 6 bzw. 6,5 Punkten tatsächlich nicht eingeflossen ist. Dem Verwaltungsgericht ist zwar darin zuzustimmen, dass dieser Einwand erst einmal eine eigene subjektive Einschätzung des Klägers darstellt. Auch trifft zu, dass das Dienstalter allein gerade kein Leistungskriterium darstellt. Ob jedoch etwa eine möglicherweise leistungsrelevante Arbeitsroutine nicht mitberücksichtigt wurde, entzieht sich mangels jeglicher Begründung von vornherein der gerichtlichen Überprüfbarkeit. Entsprechend kann auch nicht nachvollzogen werden, ob die Beurteilung des Klägers vorrangig das Ergebnis des Erfordernisses der Einhaltung eines bestimmten Punktekontingents oder aber eine inhaltlich anhand des tatsächlichen Leistungsstands des Klägers getroffene Entscheidung darstellt.


Wir möchten noch auf eine Entscheidung des HessVGH hinweisen, Urteil vom 04.06.14 in der Sache 1 A 651/13, in der ausgeführt ist:
"§ 49 BLV erfordert die nachvollziehbare Darstellung der fachlichen Leistung eines Beamten. Diesem Erfordernis ist nicht genügt, wenn der Beurteiler lediglich anhand eines Beurteilungsbogens im Ankreuzverfahren seine Bewertung, wie stark ein Beurteilungsmerkmal bei dem zu beurteilenden Beamten ausgeprägt ist, niederlegt. Der Schritt der nachvollziehbaren Darstellung einer fachlichen Leistung ist von der auf der Grundlage dieser Darstellung vorzunehmenden Bewertung eben dieser Leistung inhaltlich zu trennen."
Die Entscheidung gründet sich wesentlich auf die Bundeslaufbahnverordnung, die unmittelbar nur für Bundesbeamte gilt.
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