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Nur eingeschränkte Überprüfung der dienstlichen Beurteilung durch Gerichte

Sofern ein Widerspruchsverfahren durchgeführt wird, übergehen die Widerspruchsbehörden gerne eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts mit Stillschweigen, die ihnen auferlegt, auf den Widerspruch des Beamten hin die angefochtene Beurteilung vollen Umfangs auf ihre Rechtmäßigkeit und ihre Zweckmäßigkeit zu überprüfen (Bundesverwaltungsgericht ZBR 1979, 304).

Die Gerichte können hingegen - im Gegensatz zu den Widerspruchsbehörden - tatsächlich nicht sämtliche Aspekte beleuchten. Hier gibt es nur eine eingeschränkte Kontrolldichte.

Das Bundesverfassungsgericht hat am 29.02.02 einen Beschluss - 2 BvR 723/99 - erlassen, der die Rechtslage insoweit gut nachvollziehbar beschreibt, als es um die Spielräume geht, welche die Gerichte bei der Überprüfung von dienstlichen Beurteilungen haben.
Herausgearbeitet wird, dass die Gerichte nicht in die Bewertungen eingreifen, sondern allenfalls die formellen Abläufe und in der Beurteilung angeführte tatsächliche Behauptungen überprüfen.

Die erfolglose Verfassungsbeschwerde wendete sich gegen die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle einer dienstlichen Beurteilung.

Aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 29.02.02:
...
Das Verwaltungsgericht verpflichtete den Dienstherrn, über den Antrag auf Abänderung der dienstlichen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Die fehlende Erläuterung der pauschalen Bewertung: "Die Zusammenarbeit mit ihm im Beurteilungszeitraum war auch in anderen Punkten nicht immer beanstandungsfrei" sah das Verwaltungsgericht als wesentlichen Mangel des Beurteilungsverfahrens an.

Den Hauptantrag des Beschwerdeführers, den Dienstherrn zu verpflichten, die dienstliche Beurteilung durch eine Beurteilung mit einer besseren Gesamtwertung zu ersetzen, wies das Verwaltungsgericht ab. Die dienstliche Beurteilung sei ein Akt wertender Erkenntnis, für den dem Beurteiler ein Beurteilungsspielraum eingeräumt sei. Dafür, dass ausnahmsweise der Beurteilungsspielraum auf Null reduziert und dem Beschwerdeführer die von ihm gewünschte Gesamtwertung "tritt hervor" zu erteilen sei, spreche nichts.

Der Beamte erhob Verfassungsbeschwerde, die erfolglos bleibt:

II. 1. a) ...
aa) Dienstliche Beurteilungen von Beamten sind nach der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nur beschränkt überprüfbar. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich nur darauf zu erstrecken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, anzuwendende Begriffe oder den rechtlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat (vgl. BVerwGE 60, 245).
...

bb) Auch im Rahmen der eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle erstreckt sich diese voll auf den Sachverhalt, soweit Einzelvorkommnisse in der dienstlichen Beurteilung konkret benannt werden (vgl. BVerwGE 97, 128 <129>). Wird die Beurteilung auf allgemein gehaltene Tatsachenbehauptungen oder auf allgemeine oder pauschal formulierte Werturteile gestützt, hat der Dienstherr diese auf Verlangen des Beamten im Beurteilungsverfahren zu konkretisieren bzw. plausibel zu machen (so BVerwGE 60, 245 <251>). Im nachfolgenden Verwaltungsgerichtsprozess kann das Gericht auch insoweit voll kontrollieren, ob der Dienstherr von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist (so z.B. BVerwGE 97, 128 <129>; BVerwG, Urteil vom 10.02.00 - 2 A 10.98 -, ZBR 2000, S. 303 <304>). Soweit eine dienstliche Beurteilung auf reine Werturteile gestützt wird, kann das Verwaltungsgericht jedoch nicht die Darlegung und den Nachweis der einzelnen Tatsachen verlangen, die dem Werturteil untrennbar miteinander verschmolzen zugrunde liegen; diese Werturteile selbst sind einer beweismäßigen Prüfung nicht zugänglich (BVerwGE 60, 245 <249 f.>). Insoweit eröffnet Art. 33 Abs. 2 GG mit den Begriffen "Eignung, Befähigung und fachliche Leistung" einen Beurteilungsspielraum des Dienstherrn, der nur eingeschränkter Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte unterliegt. Für dienstliche Beurteilungen mit Prognosecharakter besteht schon von Verfassungs wegen nur eine begrenzte verwaltungsgerichtliche Kontrollbefugnis (vgl. BVerfGE 39, 334 <354>).

Art. 19 Abs. 4 GG begründet zwar für jeden Bürger den Anspruch auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle. Daraus folgt grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, die angefochtenen Verwaltungsakte in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen. Andererseits können unbestimmte Gesetzesbegriffe wegen hoher Komplexität oder besonderer Dynamik der geregelten Materie so vage und ihre Konkretisierung im Nachvollzug der Verwaltungsentscheidung so schwierig sein, dass die gerichtliche Kontrolle an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt (vgl. BVerfGE 84, 34 <50> ). Der Behörde kann in solchen Fällen ohne Verletzung rechtsstaatlicher Grundsätze ein begrenzter Entscheidungsfreiraum zuzubilligen sein (vgl. BVerfGE 61, 82 <114>; 83, 130 <148>). Die gegenwärtige, allgemeine Verwaltungspraxis im Beurteilungswesen (Bekanntgabe der Beurteilung; Besprechung derselben; Möglichkeit, Änderungen oder Konkretisierungen von pauschalen Tatsachen und zu pauschalen Werturteilen zu verlangen sowie das Widerspruchsverfahren) gewährleistet generell ausreichenden Grundrechtsschutz im Verfahren (vgl. dazu BVerwGE 60, 245 <251, 252>).
...

b) Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung der vom Beschwerdeführer als verletzt gerügten Verfassungsrechte angezeigt. Die Verfassungsbeschwerde bietet keine hinreichende Aussicht auf Erfolg (vgl. BVerfGE 90, 22 <25 f.>).

Der Beschwerdeführer macht unter Berufung auf den Grundsatz des fairen Verfahrens geltend, das Verwaltungsgericht hätte die Beurteilung (Gesamtnotenbildung) selbst vornehmen müssen, weil der Dienstherr dem Konkretisierungsverlangen nicht in angemessener Zeit bzw. bis zur mündlichen Verhandlung nachgekommen und nach fünf Jahren ohnehin kaum mehr in der Lage gewesen sei, die pauschalen Vorwürfe noch zu konkretisieren. Hierfür ist aber der Grundsatz, wonach der Richter u. a. nicht aus ihm zuzurechnenden Verfahrensversäumnissen Verfahrensnachteile für den dadurch Betroffenen ableiten darf (vgl. BVerfGE 78, 123 <126>), nicht einschlägig.

Die Annahme des Verwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs, dass im Fall des Beschwerdeführers eine Reduzierung des Beurteilungsspielraums auf Null nicht vorliege, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Angesichts der eingeschränkten Kontrolldichte bei der gerichtlichen Überprüfung dienstlicher Beurteilungen kommt eine Abänderung der Gesamtbewertung durch ein Gericht im Wege eines Verpflichtungsurteils - wenn überhaupt - nur in seltenen Ausnahmefällen in Betracht.
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