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Was ist der richtige Beurteilungsmaßstab?

Es gibt einen Meinungsstreit in dieser Frage.
Ist die Leistung nach den Anforderungen der konkreten Funktion zu bewerten oder gibt es einen generelleren Vergleichsrahmen? Entscheidet das Statusamt?


Das Recht ist in Bewegung.
Das Hamburgische Beamtengesetz ist im Februar 2015 in dieser Hinsicht geändert worden.

Man bewertet die Leistungen, die ein Beamter gezeigt hat.
Hat er einen Dienstposten, dessen Anforderungen eindeutig seinem Statusamt zugeordnet sind (z.B. durch eine Dienstpostenbewertung), so zeigt die Beurteilung, wie gut er sich in seinem Statusamt bewährt hat.
Die Dienstherren praktizieren aber sehr gerne die sog. Stellenbündelung oder die Topfwirtschaft, bei der es keine klare Zuordnung einer Funktion zu einem (einzigen) Statusamt gibt.
Sachbearbeiter der Kriminalpolizei können zum Beispiel aus A9, A10 oder A11 besoldet sein bzw. ohne Wechsel der Funktion von A9 bis A11 befördert werden.
Ein Problem haben wir nun damit, dass es in dem nur vage definierten Tätigkeitsfeld "Sachbearbeiter" Funktionen sehr unterschiedlicher Qualität geben kann. Ist die Gleichwertigkeit der Tätigkeiten nicht gewährleistet dann ergeben sich Ungerechtigkeiten, wenn man die unterschiedliche Qualität der Aufgaben bei der Beurteilung der gezeigten Leistungen unberücksichtigt lässt. Die Beurteilungen sind dann nicht mehr ohne Weiteres vergleichbar.

Vorgaben für das Vorgehen enthalten Beamtengesetze,
Verordnungen und Beurteilungsrichtlinien

Die Beurteilungsrichtlinie der Hansestadt Hamburg vom März 2013 gibt in Abschnitt 3.5 folgendes vor:

"(2) Die Beurteilung orientiert sich an den Anforderungen, die mit dem konkreten Arbeitsplatz verbunden sind.
Die Maßstäblichkeit - auch im Quergleich - wird deshalb nicht über den Status der Person, sondern über die Wertigkeit des Arbeitsplatzes hergestellt, d.h. auf das Statusamt oder die tarifliche Eingruppierung der bzw. des Beschäftigten kommt es für die Bewertung anhand der Kriterienliste nicht an.
Weicht das Statusamt von der Einstufung des konkreten Dienstpostens ab, so ist dies im Feld „beurteilungsrelevante Besonderheiten“ zu vermerken (diese Fallgestaltung hat lediglich im Beamtenbereich praktische Bedeutung)."

Nun hat man aber im Februar 2015 das Hamburgische Beamtengesetz geändert, das nun wie folgt lautet:
§ 10 HmbBG: Stellenausschreibung, Feststellung der gesundheitlichen Eignung, dienstliche Beurteilung
(neu in das Beamtengesetz eingefügt im Dezember 2012, Absatz 4 geändert im Februar 2015)

(4) Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten sind anhand der mit dem konkreten Arbeitsplatz verbundenen Anforderungen und unter angemessener Darstellung eines gegebenenfalls von der Aufgabenwertigkeit abweichenden Statusamtes regelmäßig und wenn es die dienstlichen oder persönlichen Verhältnisse erfordern durch Vorgesetzte zu beurteilen. Das Nähere regelt die oberste Dienstbehörde oder mit ihrer Zustimmung die von ihr bestimmte Behörde. Hierbei können Ausnahmen von Satz 1 für bestimmte Beamtengruppen oder Fallgruppen sowie geeignete Maßnahmen zur Sicherstellung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe vorgesehen werden.
(rot = eingefügt Februar 2015)



Das Hamburgische OVG hat in einer Entscheidung vom 25.09.13 - 1 Bs 240 / 13 -, also vor der Gesetzesänderung von 2015, folgendes ausgeführt:

Randnummer 28:
"Da die Anforderungen auf höher bewerteten Arbeitsplätzen bzw. Dienstposten diejenigen auf niedriger bewerteten übersteigen, erbringt ein Bewerber, der die – höheren – Anforderungen auf seinem höherwertigen Dienstposten bzw. Arbeitsplatz voll erfüllt, eine bessere Leistung als jener, der die – niedrigeren – Anforderungen eines geringer bewerteten Dienstposten bzw. Arbeitsplatzes voll erfüllt.
Es liegt im Ermessen bzw. im Beurteilungsspielraum der Antragsgegnerin, ob sie die Leistungen ihrer Bediensteten an den Anforderungen der Dienstposten bzw. Arbeitsplätze oder denen der statusrechtlichen Ämter misst und dabei lediglich die Anforderungen des innegehabten Dienstpostens mit in den Blick nimmt (vgl. zu letzterem BVerwG, Beschluss vom 20.06.13, 2 VR 1/13, Rn. 53). Sie kann, aber sie muss die Anforderungen nicht an dem Statusamt des beurteilten Beamten messen. Zwar sind Auswahlentscheidungen grundsätzlich anhand aktueller dienstlicher Beurteilungen vorzunehmen, die auf das Statusamt bezogen sind und eine Aussage dazu treffen, ob und in welchem Maße der Beamte den Anforderungen seines Amts und dessen Laufbahn gewachsen ist. Gleichwohl darf der Dienstherr seine Beurteilung allein an den Anforderungen des innegehabten Dienstpostens jedenfalls dann ausrichten, wenn er im Auswahlverfahren geeignete Vorkehrungen trifft, um die wegen der unterschiedlich anspruchsvollen Anforderungen der innegehabten Dienstposten bzw. Arbeitsplätze nicht unmittelbar vergleichbaren Beurteilungen vergleichbar zu machen. Dies hat die Antragsgegnerin mit ihrer Malusregelung getan, mit deren Hilfe sie die dienstlichen Beurteilungen der Leistungen auf nach ihrer Wertigkeit unterschiedlich eingestuften Dienstposten bzw. Arbeitsplätzen vergleicht. Insoweit unterscheiden sich die hier maßgebliche Beurteilungsrichtlinie und die damit verbundene Auswahlrichtlinie wesentlich von der dem genannten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts zugrundeliegenden Beurteilungsrichtlinie."


Das Oberverwaltungsgericht NRW hat sich im Oktober 2013 zu der dortigen Rechtslage wie folgt geäußert:
OVG NRW, Beschluss vom 24.10.13 - 6 B 983 / 13 -

Auswahlentscheidungen sind nach der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich anhand aktueller dienstlicher Beurteilungen vorzunehmen, die auf das Statusamt bezogen sind und eine Aussage dazu treffen, ob und in welchem Maße der Beamte den Anforderungen seines Amts und dessen Laufbahn gewachsen ist. Die Eignung dienstlicher Beurteilungen als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind.
Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, das zu erwartende Leistungsvermögen in Bezug auf das angestrebte Amt auf der Grundlage der im innegehabten Amt erbrachten Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen. Der Inhalt dienstlicher Beurteilungen muss deshalb auf das Statusamt bezogen sein.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.06.13 - 2 VR 1.13 -, Rn. 18 – 22.

Für den Fall, dass der von dem beurteilten Beamten konkret wahrgenommene Dienstposten Besonderheiten aufweist, die die typischerweise in der Vergleichsgruppe desselben Statusamtes anzutreffenden Anforderungen übersteigen, ist dies bei der Leistungsbewertung zu berücksichtigen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.06.13, Rn. 54.

Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts stimmt mit der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats überein. Danach hat sich der Bewertungsmaßstab grundsätzlich nicht an der Funktion, also an dem Tätigkeitsbereich bzw. dem Dienstposten des Beamten, der von Fall zu Fall wechselt, zu orientieren; die Orientierung muss vielmehr am Statusamt bzw. den daraus abgeleiteten Anforderungen erfolgen.
Die dienstliche Beurteilung hat demgemäß grundsätzlich die fachliche Leistung des Beamten in Bezug auf sein Statusamt und im Vergleich zu den amtsgleichen Beamten seiner Laufbahn darzustellen. Diese - aus dem Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) abgeleitete - Aussage hat im Kern Verfassungsrang. Sie ist deshalb weder für den jeweiligen Dienstherrn noch für den Gesetz- und Verordnungsgeber disponibel. Angesichts der hohen Bedeutung des Statusamtsbezuges ist für dienstliche Beurteilungen nur in Ausnahmefällen auf die Funktionsebene zurückzugreifen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.11.02 – 6 A 5645/00 -; Beschluss vom 14.02.12 – 6 A 50/12 -, Rn. 5. 

Auch der erste Senat des erkennenden Gerichts sieht die Orientierung an den Anforderungen einer Funktionsebene als einer Gruppe von Dienstposten mit gleichartigen und gleichwertigen Tätigkeiten in seiner jüngeren Rechtsprechung (nur) als eine „allenfalls ausnahmsweise anzuerkennende Möglichkeit der Wahl eines anderen Anknüpfungspunktes“ für den Bewertungsmaßstab dienstlicher Beurteilungen an.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.10.12 - 1 A 1684/10 -, Rn. 15.

Ein solcher Ausnahmefall kann z. B. gegeben sein, wenn hierdurch den bei der Erstellung von Regelbeurteilungen durch die Vergleichsgruppenbildung und Richtsatzorientierung geförderten Differenzierungsanliegen maßgeblich besser entsprochen werden kann, das heißt, wenn so erst die für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung erforderliche hinreichend große und hinreichend homogen zusammengesetzte Vergleichsgruppe gebildet werden kann. Zudem hat der Funktionsbezug eindeutig zu sein, d.h. die Verklammerung des Personenkreises durch die Wahrnehmung gleichartiger Aufgaben muss sinnfällig und nachvollziehbar sein. Zugleich muss die Zusammenfassung zu einer diesbezüglichen Vergleichsgruppe einem sich aufdrängenden Bedürfnis entsprechen, d.h. im Interesse einer umfassenden Beurteilungsregelung erforderlich sein.
Vgl. hierzu bereits OVG NRW, Urteil des erkennenden Senats vom 20.11.02, a.a.O., Rn. 13.

So verstanden bestehen auch gegen die Regelung des § 10a Abs. 2 Satz 2 LVO NRW, nach der die Bildung einer Vergleichsgruppe "in erster Linie nach der Besoldungsgruppe (.....) oder nach der Funktionsebene" möglich sein soll, keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn sie gewährt kein freies Wahlrecht, sich bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung, ungeachtet des Statusamtes, nur an den Anforderungen des innegehabten Dienstpostens des Beurteilten als Maßstab zu orientieren, sondern verlangt, die Bildung einer Vergleichsgruppe „in erster Linie“ und damit vorrangig, am Statusamt zu orientieren.

Umstände, die hier ausnahmsweise rechtsfehlerfrei rechtfertigen würden, die Bewerber für das streitige Auswahlverfahren nicht in Bezug auf die Anforderungen ihres jeweiligen Statusamtes, sondern gemessen an den Anforderungen ihrer Aufgabenbereiche zu beurteilen, sind vom Antragsgegner nicht dargetan und auch im Übrigen nicht zu erkennen. Allein die angenommene Gleichwertigkeit der Aufgaben und Anforderungen genügt dafür noch nicht. Sollten die von dem Beigeladenen wahrgenommenen Aufgaben die Anforderungen übersteigen, die typischerweise Beamten desselben Statusamtes gestellt werden, wäre dieses bei der Leistungsbewertung zu berücksichtigen gewesen.

Ferner fehlt es an einer eindeutigen Festlegung der Funktionsebene, also der Gruppe der Dienstposten mit gleichartigen und gleichwertigen Tätigkeiten, die hier als Maßstab herangezogen worden sein soll. Der Antragsgegner stellt lediglich auf die seiner Auffassung nach als gleichwertig zu erachtenden Aufgaben und Anforderungen der streitbeteiligten Konkurrenten ab, ohne dazulegen, welche Dienstposten er über die der zu beurteilenden Bewerber hinaus als Bezugspunkt der Leistungsbewertung in den Blick genommen hat. Dem folgend erscheint schon nicht unzweifelhaft, ob bei den dargestellten, sich teilweise unterscheidenden Aufgabenbereichen des Beigeladenen und des Antragstellers überhaupt von derselben Funktionsebene ausgegangen werden kann.


In Hamburg hat sich die Rechtsprechung weiter entwickelt. Das Verwaltungsgericht zeigt sich gegenüber Beurteilungen kritischer als das Oberverwaltungsgericht, so weit es um gebündelte Stellen geht.
Gegen eine für Beamte nachteilige Entscheidung des OVG (Beschluss vom 29.07.2013, 1 Bs 145/13), mit der eine Entscheidung der Kammer 21 des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgehoben wurde (Beschluss vom 25.04.13, Az: 21 E 939/13), hat das Bundesverfassungsricht eine einstweilige Anordnung erlassen (BVerfG, Einstweilige Anordnung vom 16.12.13, Az: 2 BvR 1958/13).

Fazit: Erhalten Sie eine dienstliche Beurteilung, aus welcher die Bewertung der von Ihnen wahrgenommenen Aufgaben nicht eindeutig ersichtlich ist, und ist Ihre Stelle nicht eindeutig einem (einzigen) Statusamt zugeordnet, dann könnte eine Anfechtung der Beurteilung sinnvoll sein.


Zur Ergänzung: Auszug aus
Drucksache 20/11719 der Bürgerschaft der FHH


Mit Urteil vom 30.06.11 hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG Az. 2 C 19.10) festgestellt, dass ein Beförderungsranglistensystem gegen § 18 BBesG (§ 21 HmbBesG) verstößt, wenn es auf sog. gebündelten Dienstposten beruht, ohne dass eine Ämterbewertung stattgefunden hat. Des Weiteren bedarf die Zuordnung von Dienstposten zu mehreren Besoldungsgruppen (sog. gebündelte Dienstposten) der sachlichen Rechtfertigung, die sich nur aus den Besonderheiten der jeweiligen Verwaltung ergeben kann.

Es bedarf somit in Folge der vorgenannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts für bislang existierende Stellenbündelungen einer besonderen sachlichen Rechtfertigung. Für vorhandene Stellenbündelungen besteht daher ein latentes strukturelles Rechtsrisiko, das nach Möglichkeit aufzulösen bzw. zu minimieren ist. Dem diente zum einen die Anpassung des Hamburgischen Besoldungsgesetzes an die neue Rechtsprechung (§§ 21, 26 HmbBesG; Gesetz vom 05.03.13 [HmbGVBl. 2013 S. 79]). Zum anderen sind die bestehenden Stellenbündelungen der Ämter A7–A11 des Polizeivollzugsdienstes hinsichtlich der jeweiligen Funktionen und den entsprechend der Wertigkeit zugeordneten Ämtern und Besoldungsgruppen zu überprüfen.

Grundsätzlich besteht das Erfordernis einer amtsbezogenen Bewertung der Funktionen, um konkrete Maßstäbe für Beurteilungen von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu erhalten. Die sachliche Rechtfertigung für verbleibende Stellenbündelungen ist entsprechend aufzubereiten und zugleich bedarf es einer Beförderungssystematik, die konsequent an den Maßstäben der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung ausgerichtet ist.

Um vor diesem Hintergrund dauerhaft und entsprechend den finanziellen Rahmenbedingungen eine sachgerechte Differenzierung nach Leistungsaspekten unter Berücksichtigung der Zusammenhänge zwischen Amt, Bezahlung und Verantwortung sowie der Gesamtfinanzierung der Personalaufwendungen zu erreichen, ist ein Modell erforderlich, das an die Verfügbarkeit freier Stellen, die wahrzunehmende Aufgabe, die erbrachte Leistung sowie die daraus prognostisch abzuleitende Fähigkeit, auch ein höheres Amt auszufüllen, anknüpft. In diesem Jahr ist beabsichtigt, im Rahmen eines Projekts mit der Entwicklung eines zukunftsfähigen Beförderungs- und Stellensystems für die Polizei Hamburg zu beginnen. Die Ergebnisse des Projekts werden voraussichtlich erst 2015 realisierbar sein.
Um im Übergangsjahr 2014 im angemessenen Umfang Beförderungen zu ermöglichen, beabsichtigt der Senat, einen Betrag von rd. 5 Mio. Euro zur Verfügung zu stellen.
Beamtenrecht / Übersicht Beamtengesetze
Einleitung
Gesetze / Verordnungen Bundesbeamtengesetz, BLV Landesrecht Hamburg - FHH: Beurteilungsrichtlinie - Richter in Hamburg LVO Niedersachsen Bedeutung von Richtlinien Soldatenlaufbahnverordnung
Formelles zur Anfechtung Anfechtung, Widerspruch Zeitablauf / Verwirkung Gericht: Kontrolldichte Rechtsschutzbedürfnis
Einzelne Probleme Beurteilungszeitraum Beurteilungsbeitrag Personalgespräche vorher Maßstabskonferenzen Erst- und Zweitbeurteiler - Voreingenommenheit? Verschlechterung der Note >Absinken nach Beförderung Quoten / Gaußsche Kurve Quotenopfer nur Punkte / Noten ohne Text Beurteilung: Fortschreibung Schwerbehinderte Beamte Assessment Center
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